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检察机关调查核实权研究
日期:2019-12-24

检察机关调查核实权研究

作者:梁俭明 王哲

【摘要】2018年新修改的《人民检察院组织法》第21条规定了检察机关行使法律监督职权,可以进行调查核实,确立了检察机关全面的调查核实权制度,具备里程碑式的意义。调查核实权从属于法律监督权,本身具有探究性,旨在通过探究事件背后的真相,保障法律监督权的客观公正行使,调查核实过程中不得采取强制性手段。现阶段未有法律对调查核实权的措施进行详细规定,《人民检察院检察建议工作规定》第14条规定的7种措施具备普遍推广适用价值,可以以此为蓝本进行深度探讨。现阶段调查核实权面临的制度困境在于缺乏强制性以及程序上和措施上缺乏明确性,导致各部门法对调查核实权的态度不一、口径不一;面临的实践困境在于反贪反渎人员转隶后,现有检察人员调查核实能力的不足。完善调查核实权可以通过制度衔接方式弥补强制性不足的问题;通过检察机关自身明确标准来推动不同部门法律规定的统一;通过未转隶的原反贪反渎工作人员授课、培训方式提升整体检察人员的调查核实能力。

【关键词】调查核实权;基本原则;历史沿革;措施;完善路径

 

一、前言

2012年修改的《民事诉讼法》第210条规定,“人民检察院因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要,可以向当事人或者案外人调查核实有关情况。”该规定正式确立了检察机关的调查核实权。2018年修改的《人民检察院组织法》第21条规定:“人民检察院行使本法第二十条规定的法律监督职权,可以进行调查核实,并依法提出抗诉、纠正意见、检察建议。有关单位应当予以配合……”全面赋予了检察机关所有法律监督领域的调查核实权,调查核实权制度基本确立。然而,制度的确立并不意味着调查核实权相关的理论和实践问题都得以解决,如调查核实权行使的基本原则、启动程序、措施种类等问题仍处于未有法律规定状态。本文采取理论与实践相结合的方式,对调查核实权的本体、历史沿革、行使措施、现实困境等问题进行探讨,并提出现阶段可行的完善建议,以期为调查核实权的科学完善发展有所裨益。

二、调查核实权的内涵

(一)调查核实权的概念厘定

“调查核实”是一个动词性并列短语,具体可以分为“调查”“核实”两个方面。从文意解释角度,调查是指为了了解情况而进行考察,核实是检验和查证,审核是否属实的意思;从目的解释的角度,调查是对未知事实的进一步了解,核实是对已知事实的进一步核对。按照《人民检察院组织法》第21条的规定,检察机关在履行法律监督职责时可以进行调查核实的权力,并可依法提出抗诉、纠正意见、检察建议。故笔者认为,调查核实权是指检察机关按照检察院组织法的授权,为了有效地履行法律监督职能,对存疑的事实、证据、信息等内容调查了解、核实真伪,获得准确信息,以保障检察机关法律监督行为客观公正的辅助性权力。

(二)调查核实权的特征

任何权力都有边界,权力边界的范围取决于权力的本质属性。在本质属性的作用下,权力与客体发生作用的过程中会展现出不同的特征,这些特征反映了权力的不同维度,权力也多是以这些特征为轴,多方向去探寻自己的边界。剖析调查核实权的特征,有助于检察机关多维度去理解、掌握调查核实权的本质。

1.探究性

时间不可逆,发生了的事实无法完全被还原。法律评价的事实是通过证据还原的事实,事实客观真实程度的取决于取证的全面性以及证据的证据能力和证明力,事实还原的越真实,则法律判定的越准确。启动调查核实权的原因常是现有证据达不到证明的标准,需要进一步调查事实、核实证据真伪,才能其破解疑团,查清真相,为检察官客观公正决策奠定基础。可见,调查核实权本身就是为了探究真理而设置的,目的是补足原事实认定的漏洞。

2.从属性

启动调查核实程序并非法律监督权行使的必备条件,调查核实权是检察机关法律监督权的下位权力,具有从属性。作为保障检察机关法律监督职能的调查核实权不得随意行使,必须根本上服从于法律监督职能这个基本目标。调查核实权的行使以必要为前提,只有核心事实内容不清晰,才可启动调查核实程序,若只是细枝末节问题不清晰,对法律监督职权行使影响不大,不宜启动调查核实权,否则会造成司法资源的浪费,也会对被调查核实对象造成不必要影响。

3.全面性

修改后的《人民检察院组织法》确立的调查核实权制度最直观的特征就是全面,包含了检察机关所有法律监督行为。首先是覆盖领域的全面性,检察机关的调查核实权是一种可以具体适用于多种法律监督领域的监督手段,《人民检察院组织法》修改之前,有法律规定的调查核实权仅限于民事诉讼和刑事诉讼领域,而修改后的调查核实权实现了全覆盖,在行政诉讼领域、公益诉讼领域甚至刑事执行检察监督领域均可以行使调查核实权,保障了检察权行使的全面性和有效性。其次是适用程序的全面性,以民事诉讼程序为例,一审程序、二审程序、特别程序、审判监督程序等,都可以行使调查核实权,保障了法律监督的时效性。最后是处理方式的全面性,“可以进行调查核实,并依法提出抗诉、纠正意见、检察建议,有关单位应当予以配合”,《人民检察院组织法》第21条规定囊括了检察监督最常用的三种手段,且用“并”的表述,明确了上述三种手段即使检察机关的权利,更是不可推卸的义务。本条还规定有关单位的配合义务,为调查核实权的刚性提供了一定保障。

4.非强制性

“检察机关的调查权可分为强制调查权和一般调查权,前者是采用法律规定强制手段进行专口性调查的权力,后者是采用一般性调查手段来查证违法事实是否存在的权力。”[1]从目前的法律规定来看,现阶段的调查核实权仍属于一种非强制的调查权,如《人民检察院检察建议工做规定》明确规定:“进行调查核实,不得采取限制人身自由和查封、扣押、冻结财产等强制性措施。”有观点称《人民检察院组织法》第48条规定的“人民检察院采取必要措施,维护办案安全。对妨碍人民检察院依法行使职权的违法犯罪行为,依法追究法律责任。”属于法律后果,同第21条构成完整法律规则,认为调查核实权具备强制性。[2]笔者认为这种观点还是值得商榷的,第48条只能威慑妨害检察机关调查核实者,具有事后性,而且处罚前提还需违法情节达到法定的程度,对调查的本身保障有限,强制性调查权则直接可以通过强制手段扣押、提取证据,而保障调查的全面性和及时性。

(三)调查核实权的价值探析

调查核实权的价值具有复合性,准确理解把握调查核实权的价值有利于检察机关更好行使法律监督职能。笔者认为,调查核实权的核心价值包括工具价值和程序价值两个方面:工具价值有助于检察机关破解事实背后的谜团,保障法律监督的准确性;程序价值有助于实现监督的互动性,给各方充分表达意见的空间,定纷止争,化解社会矛盾。

1.工具价值

调查核实权作为一种监督手段,本身具有明显的工具价值。“凡从事法律实务工作者,几无不认事实认定之重要性。尤其,不少法学者及富有经验之实务家一再强调,民事诉讼之胜负及其命运多系于事实认定,而非取决于单纯之法律解释。”[3]如果检察官办理只进行程序性审查、不调查核实事实,轻信现有的材料,就难以准确适用证据,证据证明体系就不完备,认定事实自然和客观真相偏差较大,无法坚守检察官的客观立场,法律监督行为本身也就丧失了意义。故调查核实权是体现在它作为法律监督权能履职手段的保障性、补充性方面。充分有效的调查核实是揭开虚假迷雾的最有效方式。

2.程序价值 

调查核实权的行使过程本身也是一种互动的程序。程序的隔空性能够突出参与者的角色性,弱化参与者的权力属性。[4]程序的互动性为不同参与者提供了平等的表达观点的平台。“程序可以提供一种特殊的自由讨论、沟通场合和方式。在这里,通过法律规范的屏障作用,社会影响力和身份差异被尽量排除,一切既定的真理标准和权能行使都被缓期执行。完全的信息和平等的对话通过辩论和举证的程序来担保。” [5]现实中存在着民众通过上访、网闹等行为来表达自己主张,维护自己的权力,多是因为正规的维权渠道得不到关注和无法全面表达自己观点的权利,检察机关受理后做好息诉工作难度很大。调查核实的过程中,为参与者提供了平等互动的表自己观点的渠道,参与者通过检察机关得到平等对话的机会,维护自己合法权益,社会矛盾能够快速到达终结状态,避免因矛盾持续发酵引发社会动荡。

(四)调查核实权的基本原则

调查核实权的适用范围广泛,措施多样,对调查核实权进行必要的限制是社会主义法治的基本要求,在理念上、制度上设置基本原则约束和指引调查核实权的行使是十分必要的。

1.客观公正原则

检察机关是天然的公共利益代表,客观是其基本行为准则,公正是其根本的价值所在,一旦公正的天平发生了倾斜,检察机关也就是丧失了存在的意义。新修订的《检察官法》首次以立法形式对检察官履职立场作出规定:客观公正。检察官行使调查核实权应当遵循客观公正原则,坚持独立性,严守中立性,平等对待各方参与人,尊重各方参与人的合法权益,不预设立场,不以偏概全,依照法定程序进行调查核实,切实保障个人隐私不被泄露,保障协助调查人员的人身安全。检察官要注重客观公正原则的全面贯彻,不仅是自己贯彻客观公正立场,也要积极运用抗诉、纠正意见、检察建议等方式促进侦查机关、行政机关、审判机关遵守客观公正义务。

2.合法性原则

调查核实权行使的合法性是法治的必然要求。《中共中央关于关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出:“全面推进依法治国,总目标是建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家。”联合国《关于检察官作用的准则》第12条则也要求,“检察官应当一贯迅速而公平地依法行事,尊重和保护人的尊严,维护人权,从而有助于确保法定诉讼程序顺利运行。”检察机关应当以身作则,带头遵循法治理念和法治原则的要求,在行使调查核实权时,要做到于法有据,遵守法定的程序要求,不能够随心所欲、肆意妄为。调查核实权应在法定的范围内行使,不能够随意扩展范围,不能直接针对相关人员的人身和财产采取强制措施,不得查封、扣押、冻结财产。

3.必要性原则

检察机关法律监督的领域范围广、主体多样,若期望在监督过程中把所有不清晰内容全部查清,反而会使检察机关力不从心。要实事求是,依据客观实际状态及强度,决定是否启动调查核实程序,要与被调查对象的违法状态成比例,以必要为限,影响不大的地方,就没有必要介入调查,以免司法资源的浪费。调查核实权的运用时应该选择适宜的调查措施、调查方式,尽可能维持原有的秩序、尽可能不影响被调查单位或个人的正常工作、生活。

三、调查核实权的历史沿革

调查核实制度最早可以追溯到清朝。1907年底清政府拟制《高等以下各级审判厅试办章程》第113条规定,“检察官得随时调阅审判厅一切案卷,但须于24小时内交还。[6]人民检察制度早期的调查核实制度也是沿袭清朝检察制度的规定,到如今《人民检察院组织法》第21条明确规定了检察机关全面的调查核实权。百年沧桑,得来的成果确属来之不易。

(一)人民检察制度早期对调查核实权的实践

人民检察工作中调查核实权最早出现在与上诉、抗诉有关的工作中。在抗日战争时期,《山东省县司法处刑事复判暂行办法》第十四条已规定:“原县司法处、复审判决后,仍应将卷证连同判决正本呈上级检察官查核,如认为不当时,仍得提起上诉。”[7]新民主主义革命的胜利后,1950,中央人民政府法制委员会拟订了《中华人民共和国诉讼程序试行通则(草案)》首次使用抗诉这一术语,并对检察机关的调卷审查问题,作了详细完备的具体规定。该草案第77条规定:“……人民检察署执行检察职务时,对于所辖区域内下级人民法院审理中或判决确定的案件,认为有必要时,亦得向下级法院调卷审查。下级法院接到前项的调卷命令或画件后,应速将案卷送交调卷的法院或检察署。[8]上述制度明确检察官的调卷权、核查权是检察实践的需要,调阅核查案卷是检察官明确案情、核对信息的做出准确决策的最基本保障。

随着社会主义改造逐步完成,检察官的调查核实权不断发展完善,先是1954年《人民检察院组织法》在第19条规定:“人民检察院为执行检察职务,有权派员列席有关机关的会议,有权向有关机关、企业、合作社、社会团体调阅必要的决议、命令、案卷或其他文件,有关机关、团体和人员都有义务根据人民检察院的要求提供材料和说明。”以“一般监督权”的方式直接通过立法方式赋予一切检察工作的调查权限,并且此条文明确规定了被调查单位或人员提供材料和说明的义务,该时期对检察职权实施的保障力度是最大的。

在执法层面检察官调查权逐渐向侦查监督、审判监督领域拓展。在1957年《最高人民检察院关于侦查监督工作程序方面意见》(试行草案)规定“检察机关在审查批准工作中,除了根据公安机关送来的材料进行审查以外,必要时还应当对由疑问的地方,有重点的直接进行某些侦查核对工作,如向原反映材料的人作调查,向有关人作调查,询问证人,以及必要时聘请人作鉴定等,以便达到正确决定批准逮捕或不批准逮捕”。[9]19579月《人民检察院刑事审判监督工作细则(草案)》第二十五条规定:“审查判决、裁定或申诉的方法步骤:……二、审查中如发现问题或疑问时,应调卷核对;三、如问题或疑点不能从案卷中得到解决时,应调卷核对。”[10]

(二)检察机关恢复重建时期调查核实权制度

经历了动荡时期。在恢复重建时,对检察制度的构建采取了审慎的态度。1979年的《人民检察院组织法》否定了检察机关的一般监督权。1979的《刑事诉讼法》也未明确检察机关的调查权限。全国人大相关部口开始着手起草《民事诉讼法草案》,在19791981年间,律草案前六稿都有关于民事检察制度的具体条款,尤其是第6稿最为全面具体,共有巧个条款,包括检察机关可以调查案件,可以出席法庭,可起抗诉等内容。[11]但在1982年全国人民代表大会正式通过前,却因检察机关内部的观点却不统一,反对意见占据主导地位,导致被立法机构删除,错失一次发展机遇。1982年《民事诉讼法》只是规定检察机关有权对民事审判活动实行法律监督,内容笼统概括,直至19914月实施的《民事诉讼法》第一章第14条保留旧版本的原则性规范。

(三)检察机关全面探索时期的调查核实权制度

上世纪90年代初期,联合国通过了《关于检察官作用的准则》,在准则第11条的规定确立了检察官的调查核实权,“提倡性、鼓励性规定,各国检察官应根据法律授权或当地惯例,在调查犯罪、监督调查合法性、监督法院判决执行和作为公众利益代表行使其他职能中发挥积极作用。”  这个时期高检院对民事、行政检察工作展开了有力的探索,并规定了部分检察机关的调查核实权限,1990年高检院《关于执行行政诉松法第六十四条的暂行规定》。该规定第4条明确:"人民检察院发现人民法院已经发生法律效力的行政判决、裁定确实违反法律、法规规定时,应立案审查。在审查中,可以向人民法院调阅有关案件材料,可以调查核实有关证据。"199264,高检院发布了《关于民事审判监督程序抗诉工作暂行规定》,第5条明确规定检察院立案审查案件,可以向法院调取案卷材料,调查取证,必要时进行勘验、鉴定。”直至被2001年的《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》取代。不过,上述规定均是高检院单方发布的司法解释,并实践中并未完全得到法院的认可,执行效果并不理想。

(四)确定和发展完善阶段的调查核实权制度

20113,两高会签了《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见(试行)》。这是两高就民行监督问题协商会签的第一份规范性文件,某些共识性内容还被2012年民诉法吸收。该规定明确使用了调查核实的表述,并明确了调查核实的具体对象,列举了这种类型的情形范围。2012年民事诉讼法修改后,第210条明确了检察机关为了履行法律监督职责,可以向当事人或案外人行使调査核实的权力。这是我国基本法层面第一次承认检察官的调查核实权,检察机关调查核实制度正式确立。2012年修改后的《刑事诉讼法》也确立检察机关对非法证据的调查核实权。2015年制定的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》和2018年发布的《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《公益诉讼解释》)也规定了调查核实权相关内容,直至2018年修改后《人民检察院组织法》赋予了检察机关全面的调查核实权。

四、调查核实的措施

明确调查核实的措施是消除调查核实权不确定性最有效的手段。然而,《民事诉讼法》和《行政诉讼法》都没有提及该内容,《刑事诉讼法》关于调查核实的措施仅限于非法证据排除领域,新修订的《人民检察院组织法》也并没有对调查核实的措施作出规定。《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》对调查核实权有过探索,但是该规定已经失效。20192月公布的《人民检察院检察建议工作规定》第14条对调查核实措施进行了详细的规定,虽然该规定仅适用于检察建议领域,但是检察建议是在各个法律监督领域和监督环节均可以适用的监督手段,其规定调查核实措施对其他法律监督领域有较大的参考适用价值。下面探讨以该条规定的内容为蓝本展开。

(一)查询、调取、复制相关证据材料

 查询、调取、复制证据材料是调查实践中最常用的方式,也是获取证据最直接有效的方法。如上文所述,清朝时期检察官就具备调卷的权力,可见查询、调取、复制证据材料是检察官依法履职的基本保障。检察官查询、调取物证、书证、视听资料,应当尽可能保证是原物、原件,不能调取原物、原件的也应当按照要求进行复制,达到应当足以反映原物、原件的外形、内容的标准。调取的原物、原件应当妥善保管,不能泄露他人隐私,涉及国家秘密的应该严格保密,

(二)向当事人、有关知情人员或者其他相关人员了解情况

言词类证据多是直接证据,它能够系统的、全面性反映案件情况,直接证明事实,是适用最广泛的证据。检察官发现案件疑点,查清楚情况最便捷的方式便是找相关知情人员了解情况。检察官在找相关人员了解情况时,应保证其有客观充分地提供证据的条件,并为他们保守秘密。询问相关知情人员时,应当有两名检察人员在场,并出示工作证件,必要时出示人民检察院的证明文件。向多个相关人员了解情况应当分别进行。

(三)听取被建议单位意见

此种情况仅发生在需要提出检察建议的情形。新时代的检察监督更强调互动性,要让被建议单位心甘情愿的接受检察建议内容,首先就需要先懂得尊重被建议单位,让其有充分阐述事实的空间。检察建议所适用的领域广泛,有时甚至完全超出检察人员的专业知识范围,正所谓“各行如隔山”,难免会出现因检察人员专业知识不足,而将被建议单位正确的行为认定为错误,尤其是在生态环境、食品药品安全等行政公益诉讼领域更是如此。所以,听取被建议单位意见,既尊重了被建议单位,又能够有效避检察监督错误的发生。

(四)咨询专业人员、相关部门或者行业协会等对专门问题的意见

随着社会发展的精细化,专业化程度越来越高,掌握食品、药品等领域专业知识的难度不亚于掌握法律知识,许多杰出的法学家殚精竭虑、倾其一生也只能精通某一部门法,让检察机关全面掌握各行业的专业知识是非常困难的事情,所以检察官就需要咨询专业人员的专业意见。咨询专业人士与询问相关人员的要求大多相同,值得注意是,要尊重专业人士意见的客观性,不得暗示或者强迫其作出某种意见。

(五)委托鉴定、评估、审计

检察机关认为必要的时候,经检察长批准可以委托有资格的人员进行相关鉴定、评估、审计工作,但是应当征得被委托人所在单位的同意。但是有应当回避的情形的人员不能担任鉴定人、评估人、审计人。检察机关应当为进行鉴定、评估、审计提供必要条件,如及时送交有关的原始材料,介绍与鉴定有关的情况等,并明确提出要求鉴定、评估、审计要解决的问题,但是同样要尊重鉴定人、评估人、审计人意见的客观性,不得暗示或者强迫相关人作出某种特定意见。

(六)现场走访、查验

调查核实的措施中自然少不了走访、查验这种最客观、最原始的方式。走访过程中向他人了解情况应当遵循询问相关人员的规定,要主动出示证件表明身份,至少要两个人同时在场。进行勘验、检查,应当持有检察长签发的勘查证,勘查现场应当拍摄现场照片,勘验时应当邀请二名与案件无关的见证人在场。勘查的情况应当写明笔录并制作现场图,由参加勘查的人和见证人签名。

五、调查核实权的制度和实践困境

现阶段调查核实权制度仍是未完备的制度,其制度困境主要在于各部门法的态度不一、口径不一,深层次的问题是调查核实权缺乏明确的标准,无法消除人民群众对其不确定性的焦虑,故无法得到各领域普遍的认同。实践困境主要是由于调查核实权缺乏强制力保障和原反贪反渎检察人员转隶后,检察人员调查核实能力的退化。

(一)调查核实权的制度体系仍显粗放

1.各部门法对调查核实权的态度不统一

《人民检察院组织法》对调查核实权制度的的价值更多体现在从法律上授予检察机关调查核实权限,毕竟《人民检察院组织法》规制的主体是检察机关,调查核实权要想真正取得好的效果,还需要调查核实权制度在各个部门法中明确、细化,毕竟各部门法对被调查主体是具有直接约束力的。然而,现阶段只有《民事诉讼法》和《刑事诉讼法》对检察机关调查核实制度有所体现,且规定并不全面。而《行政诉讼法》对调查核实权并未有规定。《公益诉讼解释》中也对调查核实权有所规定,然该解释是对《民事诉讼法》和《行政诉讼法》中公益诉讼制度的解释,可是《行政诉讼法》只是在第25条第4款中赋予了检察机关提起行政公益诉讼的资格,并未承认调查核实权,《公益诉讼解释》中关于行政公益诉讼调查核实权的规定在逻辑上还是有待商榷的。

2.关于调查核实的措施规定少、效力低

关于调查核实的方式规定较少,目前仍有效力的规定只存在于《刑事诉讼法》和《人民检察院检察建议工作规定》,《民事诉讼法》和《行政诉讼法》均未规定调查核实的措施。《刑事诉讼法》的规定只是针对非法证据排除的措施,适用范围窄。《人民检察院检察建议工作规定》第14条详细规定了调查核实的措施,但是该规定只适合于检察建议的监督方式,且该规定属于检察机关内部规定,并没有得到立法的确认,效力等级不高。

(二)调查核实权缺乏强制性,保障强度弱

调查核实权具有非强制性。关于调查核实权的保障措施,《民事诉讼法》未规定当事人或案外人是否负有必须接受调查并如实回答的协助义务等一系列问题;《公益诉讼解释》规定检察机关可以向有关行政机关以及其他组织、公民调查收集证据材料;有关行政机关以及其他组织、公民应当配合。《人民检察院组织法》中规定“有关机关应当配合。”可见,现有的保障措施中只规定了有关机关或个人应当配合,然而配合本身是模糊的,可以全部配合也可以部分配合。虽然第48条规定了妨碍人民检察院依法行使职权的违法犯罪行为,依法追究法律责任。但是依法能够追究责任的法律也只体现在刑法和行政处罚法中关于妨害公务行为的规定,均需要情节严重才能处罚被调查对象。对于那些避重就轻“配合”的被调查人,是难以处罚的。和刑事侦查权相比,调查权保障强度要弱很多。刑事侦查权中询问证人,应当告知他应当如实地提供证据、证言和有意作伪证或者隐匿罪证要负的法律责任,刑事诉讼中证人是有如实作证义务的。进行调查核实,不得采取限制人身自由和查封、扣押、冻结财产等强制性措施,缺乏强制措施保障,也为全面取得证据增加了困难。

(三)现有检察人员调查核实能力弱

反贪、反渎职部门转隶至国家监察委后,检察机关的调查取证能力较大幅度削弱,没有从事过侦查工作的检察人员缺乏调查取证的思维和技巧,难以保障调查核实工作的高效行使。这种情况在民事、行政、公益诉讼部门则更加明显,长期以来检察工作主要围绕刑事检察工作和职务犯罪侦查工作为核心工作展开,在人员配备和人员招录上都是向这两个部门倾斜,案件数量少,原民行部门的检察官难以得到有效的锻炼,尤其基层检察院检察人员无法触及到办案的核心内容,更难得到能力有效提升,成为“养老部门”,难以胜任调查核实工作。

六、调查核实权的完善路径

调查核实权具有极强的实践性,不断健全完善其的目的也是为了更早更好地保障检察机关法律监督实践。从服务检察实践的角度出发,下文只探讨目前情况下可行性较大的完善路径,关于打破现有调查核实权框架的制度构想,暂不做探讨。

增加调查核实权的强制性是保障法律监督实践最可靠的方式,但是在《刑事诉讼法》中已经明确了检察机关可以行使侦查权的仅有14种类型犯罪,且目前调查核实措施具有非强制性的观点愈加明朗,短期内通过立法的方式赋予调查核实权强制性措施的可能性不大,可以考虑通过制度衔接的方式增强调查核实权的强制性。调查核实制度从确立到完备还有很长的路要走,当务之急是要规范调查核实启动程序、调查措施标准,提升检察人员调查核实能力。标准明确了,人民群众心中的恐慌消除了;检察人员调查核实能力提升了,人民群众信任了,调查核实制度得到各部门法统一的认可也是水到渠成之事。

(一)规范调查核实权的启动程序和行使方式

调查核实制度真正落到实处,需要将其在各部门法中予以明确和细化。从调查核实制度在《民事诉讼法》中首先提出到检察院组织法确立全面调查核实制度,经历了长达六年的时间,到如今仍是一个未完全制度。究其原因在于调查核实权制度的不确定性,不确定性是权力滥用的根源,也是人们群众最不放心的问题所在。消除权力不确定性最好的方式就是程序控制,程序是恣意的对立物,可以有效的防止权力扩张。具体来讲一方面要明确调查核实权的启动机制,一般由承办案件的检察官对于有必要调查核实的案件提出调查需求、并制定可行的调查方案,方案中要明确调查核实的目的、方向、内容范围以及人员配备,写详细调查核实的时间、步骤、措施,同时要做好风险评估和安全防范预案,经审批后启动。另一方面要尽快明确调查核实行使方式,《人民检察院检察建议工作规定》中关于调查核实权行使方式规定的较为全面,可以在各部门法中予以具体化,也可以以此为蓝本,出台专门的人民检察院调查核实规定,明确所有调查核实类型通用的调查方式。

(二)做好制度衔接,增强调查核实权的强制性

关于调查取证权强制力不足的问题,在现有法律框架无法改变的情况下,检察机关可以通过体制建设来弥补制度上的先天不足。一方面要积极构建检察机关调查核实和与侦查机关衔接机制。在刑事诉讼领域的调查核实多于侦查机关有关,检察机关长期同侦查机关配合,对调查核实权的保障问题不大。而在诉讼监督和行政行为监督领域,则需要同监察机关配合。国家监察委员会调查取证具备较高的强制力,检察机关行使法律监督职权同检察机关的行使监察权,目的具有高度一致性,都是为了纠正不当行为,保障公共利益不再受到损害,通过和监察委员会合作可以大幅度提升调查取证的效率和专业程度。现阶段国家监察委员会的成员多为原检察院转隶过去的前同事,在工作配合上不存在任何问题,两个单位要明确共同调查询问的程序,以及证据转化的标准。   

(三)加强培训,提高检察人员调查核实能力

要改变旧观念,检察官要摆脱只是审查证据不主动调查证据的习惯,要坚持检察官客观公正的立场,遇到疑惑问题,主动启动调查核实程序。原反贪、反渎人员转隶后,检察机关调查取证能力直线下降,原来积累的侦查技能和经验都将面临失传的风险,要加强培训,抓紧利用从事过反贪、反渎工作同志的经验,让其对检察官进行侦查技能培训,培养检察干警的调查意识和调查能力,调查取证行为足够规范、专业,才能得到被调查人的尊重和信任,自愿将证据交给检察机关。

七、结语

本文先是从本体论的角度探析了调查核实权的概念、特征、价值功能,从不同的维度的阐述了调查核实权的本质属性,为探寻调查核实权的应然状态提供了参考,并探索性的提出了行使调查核实权应当遵守的原则,希望能弥补现有调查核实规则不完善的漏洞。之后,本文从历史角度详细阐述了人民检察工作中调查核实权的发展过程,一方面希望能够“以史为鉴”吸取检察前辈的智慧更好的完善调查核实权制度,另一方面希望广大检察人员能从调查核实权曲折的发展历程中,体会到今日成果的来之不易,切实地用实用好、不断的发展完善调查核实权。接着,本文围绕调查核实权的现状分析了调查核实权应有的措施,并对各种措施适用时的重点环节作出阐述。最后,本文从实践的角度探索了调查核实权的现有困境和现实可行的完善对策,以期为调查核实权的发展完善提供一点参考。

本文对调查核实权的探讨,仅是现有制度框架下摸索与尝试,本文的观点更需要接受法律监督实践的检验。本人学识有限,文章中观点其中难免存在某些方面的错漏、不当,希望各位专家、同仁积极批评指正。

 

参考文献:

[1]参见陈冰如:《论民事行政诉讼违法行为调查权的构建

,载《甘肃化合人学巧报(社会科学版)》2011年第3期,第8页。

[2]参见王斌:《检察调查核实权探析》,载《检察研究》2019年第3期,第9页。

[3]参见李强:《民事诉讼中检察机关调查核实权研究》,南京师范大学2016年博士论文。

[4]参见谢佑平等:《中国检察监督的政治性与司法性研究》,中国检察出版社,2010年版,第51页。

[5]参见季卫东:《法治秩序的构建》,中国政法大学出版社1999年版,第48页。

[6]参见李忠芳、王开洞主编:《民事检察学》,中国检察出版社1996年版,第49页。

[7]参见山东省胶东行署:《法令汇编》,转引自闵钐:《中国检察史料选编》,中国检察出版社2008年版,第263页。

[8]参见杨立新:《民法判解研究与适用》(第四辑),法院出版社1999年版,第439页。

[9]参见闵钐:《中国检察史料选编》,中国检察出版社2008年版,第470页。

[10]参见闵钐:《中国检察史料选编》,中国检察出版社2008年版,第479页。

[11]参见李强:《民事诉讼中检察机关调查核实权研究》,南京师范大学2016年博士论文。


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