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党领导的中国本土化司法审查制度视域下
日期:2019-01-10
  ——谈“捕诉合一”的可行性和制度完善  

作者:廖创友  王哲

  【摘要】捕诉合一”制度历久而弥新重新回归人们的视野,去接替20多年前曾接替它的“捕诉”制度,引发了较大争议。传统刑诉法观点没有将“捕诉合一”制度放入“党的领导”这一新时代法律监督工作最根本维度中去考量,得出了“捕诉合一”会导致检察官中立性丧失、检察工作监督缺位的结论。党对检察工作的领导可以引领“捕诉合一”制度充分发挥权力集中的优势,弥补监督不足的劣势。将党的建设深度融合到“捕诉合一”制度构建上,能更加契合新时代中国特色社会主义司法实践需要。

  【关键词】党的领导;捕诉合一;捕诉;本土化司法审查;制度完善

  一、引言

  审查逮捕和审查起诉是检察机关法律监督最重要的两项工作,新时代法律监督工作是“捕诉合一”还是“捕诉”,关乎检察工作的发展方向。“捕诉合一”制度具有取证质量高、办案效率高的实践优势,却又深陷权力集中、缺乏有效制约的理论困境。笔者认为,制度的优劣应当放到时代背景中去评价,新时代法律监督工作不仅仅是国家监察委改革后检察权能发生变化后的改革,更重要的是党对检察工作的绝对领导。中国共产党一党长期执政也面临着权力集中、监督困难的制度劣势,但是中国共产党通过党的长期执政能力、先进性、纯洁性建设,通过刀刃向内的自我革命,成功走出了新时代中国特色社会主义道路,取得了举世瞩目的成就。举重以明,党在如何发挥权力集中的优势,弥补不足方面有着丰富的成功经验,将党的领导深度融入“捕诉合一”制度构建上,能更加发挥出社会主义司法制度优势。

  二、“捕诉”“捕诉合一”的新时代考量

  从检察院恢复建院时的“捕诉合一”模式,到1996年,全国检察机关第二次刑事检察会议基于加强内部监督制约的考虑,提出批捕、起诉分设两个部门的要求之后,全国检察机关普遍设立了独立的批捕部门和公诉部门,再到如今进一步推行捕诉合一模式,引起较大争议,甚至有认为是制度的倒退。笔者认为,制度选择的问题应回归问题的本质,将其放到我国的政治体制、意识形态、时代特征中去考量,厘清两种制度的优势和劣势,判断其是否更适合新时代中国特色社会主义检察工作的发展要求。

  (一)捕诉”制度的优势分析

  1.“捕诉分立形式上满足了逮捕的程序性价值。“权力分立与制衡原理是现代诉讼制度的基石,审查逮捕权本质上属于一种程序裁决权,按照程序正当之要求,为保证裁决的公正性,裁决主体应处于‘中立而超然’的地位。”[1]捕诉合一”则把审查逮捕权力给了公诉方,使逮捕程序服从审查起诉程序,审查逮捕主体中立性受到损害,审查逮捕程序缺乏正当性。逮捕和起诉分立,从形式上满足逮捕主体的中立性,是检察机关行使审查逮捕权正当性的基础。

  2.“捕诉立”使检察官客观义务原则得以捍卫。检察官的客观义务“是指检察官为了发现真实情况、实现诉讼目的,不应站在当事人的立场,而应站在客观公正的立场上进行活动。”[2]捕诉合一”模式下,公诉人同时具有逮捕处分权,很可能会以起诉标准衡量逮捕条件,人为地提高逮捕标准。或者“公诉人为了达到追诉目的,为了有利于起诉,采取最有效最简便的办法就是最大限度地限制被追诉人的人身自由,那么,以捕代诉的情形就很难避免。”[3]

  3.“捕诉”能够实现两个部门的相互监督。设立侦查监督和公诉两个职能部门,这两个部门的职能分别处于不同的诉讼阶段,可以相互监督、相互制约。“‘捕诉合一’为淡化了原本存在的内部监督制约机制,违背刑事诉讼规律,它实际取消了不同检职能之间的制约作用,取消了不同诉讼环节的过滤和监督功能,使这种有效的内部监督制约机制荡然无存。”[4] 

  4.“捕诉”有利于检察官专业化养成。批捕和起诉两者出发点不同“审前羁押应当尽量控制,以防止妨害诉讼进程为必要,因此证明的重点应在‘社会危险性’要件,且应把握较低的证明标准,公诉的目的在于揭露犯罪,正公诉的目的在于揭露犯罪、证实犯罪,除少数依法符合不起诉条件的,对符合起诉条件的应当予以追诉,因此重点在于证实被告人的犯罪事实,应掌握比逮捕更高的证据标准。两种职能合一,无助于检察官专业化的养成。”[5]

  (二)“捕诉合一”制度的优势分析

  1.“捕诉合一”能够提高审查逮捕质量。捕诉”模式导致案件经过刑事拘留和批捕后,移送公诉部门审查起诉时多数已经经过三个月,批捕阶段相对低的证据标准案件证据多数无法直接达到起诉要求,但当公诉部门的检察官认为需要补充侦查时,案件已经过了最佳取证期,许多证据无法得到有效补充。实践中的对漏罪、漏犯监督不力,案件存疑不起诉,也多是由此引起。“捕诉合一”模式下“承办检察官会认真研究、把握全案的事实、证据,并以起诉的证据标准来审查批捕案件,以保证捕后能够提出起诉。这样能够确保和提高批捕的质量,并在客观上降低批捕率。”[6]

  2.“捕诉合一”能够提升审查案件效率、解约司法资源。捕诉”模式下,承办案件的检察官在审查逮捕时,需要经过阅卷、提讯犯罪嫌疑人等审查程序,而在审查起诉阶段,承办案件检察官需要按照更高的标准重新去审查一遍类似的程序,造成了检察人员的重复劳动,浪费了司法资源,客观上增加了羁押时间,不利于犯罪嫌疑人人权保护。捕诉合一下,由于审查起诉与批准逮捕是由同一检察人员承担的,检察人员在审查起诉前就对案件已经心中有数,基本案情在批捕时就已经了解,审查起诉时只是对改变部分事实及侦查意向书中要求的材料有无补充审核即可,因此就避免了再一次的阅卷、审核、拿出处理意见等过程,并减少退回补充侦查。[7]捕诉合一可以大大减少诉讼时间,节约司法资源。

  3.“捕诉合一”对侦查机关监督力度更大。捕诉”模式下,审查逮捕之后到移送审查起诉期间有两个月的空白期,此时审查逮捕检察官已基本完成工作,难以对公安机关后续侦查及时监督纠正,审查起诉的检察官还未接触案件,也不能对侦查机关给予及时指导,案件质量难以得到保障。“捕诉合一”模式下,承办检察官在审查批捕案件时,不只是关注应否对犯罪嫌疑人予以逮捕,而且会充分关注侦查行为的合法性及侦查质量,以此为后续起诉工作的顺利进行准备条件如果侦查中存在非法取证行为,为避免日后起诉证据被法庭作为非法证据予以排除,承办检察官会积极监督侦查机关纠正违法取证行为。

  从上述分析不难看出,“捕诉合一”在实践中能有效解决现行“捕诉”模式侦查监督弱、办案周期长、效率低下等核心矛盾,但却跳不出内部监督弱化、中立性偏位的理论困境。近年来,各地的“捕诉合一”试点工作都取得不错的成果,诉讼效率大幅度提高,但错案率也未见有明显的增加,实践和理论背离是我们值得思考的问题。

  三、党领导下的中国本土化司法审查制度再探析

  (一)“捕诉合一”制度实践和理论背离的原因分析

  笔者认为,实践和理论背离根本原因在于理论界忽视了新时代法律监督的最根本维度,那就是党的领导。党的领导是新时代中国特色社会主义制度核心优势所在,脱离了党的领导这一根本遵循,只是将西方意识形态中普世做法作为制度标准,并不能够在中国特色社会主义司法实践中得到正确的结论。

  捕诉合一”制度的回归并不是空穴来风,必然是“捕诉分离”制度在长期实践中出现诸多问题之后,经过长期理论论证和试点实验后深思熟虑的结果。马克思主义理论是在实践在发展完善的理论,“捕诉合一”在实践中取得不错成果,值得让我们去反思现行诉讼理论是否有不符合新时代中国特色社会主义政法思想的内容。西方国家的法律制度多是建立在功利主义哲学的基础上,制度设计基于对人的不信任,“检察官,乃因对法官及警察的不信任而诞生,在此氛围下,新生儿不但命定要为防范恣意与警察滥权而奋斗,更须为自身不被相类的病毒感染而苦战。”[8]而党的领导下的中国特色司法实践更注重对同志的信任,更注重通过思想建设、使全体党员牢固树立“四个意识”,自觉的在思想上、行动上和党中央保持高度的统一,充分发挥社会主义集中力量办大事的优势,来更好的服务新时代中国特色社会主义发展。

  中国共产党一党执政制度也曾饱受西方意识形态的攻击,客观来看一党执政在民主监督方面确实有一定劣势,但是我党通过民主集中制建设、通过党的纯洁性、先进性、长期执政能力建设,通过刀刃向内的自我革命,走出了自己独特的发展道路,实现了中国发展奇迹。党在社会主义实践过程中对于如何发挥权力集中的优势,弥补监督制约的不足有丰富经验。所以,党领导下的法律监督,权力适当集中并不会出现权力正当性缺失的问题,反而能够集中力量解决像“扫黑除恶”这样影响国计民生的攻坚问题,为满足人民群众对美好生活向往提供更好的检产品,只要做好制度设计,也许“捕诉合一”是最适合我国情的制度选择。

  (二)中国本土化司法审查制度不因“捕诉合一”丧失察权的正当性

  1.中国本土化司法审查制度并不缺乏中立性

  中立性要求检察官与侦查机关和犯罪嫌疑人双方所争执的事项没有利害关系。在英美法系国家,检察官和警察一起充当一方当事人角色,检察活动的目的只是追诉犯罪,所以此种模式下司法审查权只能赋予法官,同样在大陆法系国家实行“检警一体”制度,警察受检察官的领导,司法审查权也只能赋予法官。而我国检察机关是由宪法赋予权力的法律监督机关,检察官作为国家利益、公共利益的代表者处于犯罪嫌疑人和侦察机关等距离的位置,检察官独立行使检察权不会和侦查机关形成利益共同体。检察官考核机制中“逮捕率”并不会对检察官造成直接影响,检察官没有强烈愿望对被告定罪判刑,检察官有严格的职业养成体系,且检察官队伍中党员比例高,常态化制度化的党性教育,使我们有理由相信检察官能够客观公正履行职能。在捕诉合一模式下,检察官处于中立地位审查逮捕行为在前,行使控诉职能在后,我们有理由相信,长期受党的教育和检察职业培养的检察官,不会因为行使控诉角色而在审查逮捕时丧失中立性。

  2.“捕诉合一”对检察系统的内部监督制约影响不大

  不可否认批捕阶段和公诉阶段分别审查,两个阶段有相互监督作用,捕诉合一之后这种监督会受到影响,但是影响十分有限。即使在“捕诉”模式下,批捕部门和公诉部门依然是在检察长统一领导下行使职权,并不存在职能上的冲突,相互之间的监督制约更多是停留在两个人审理案件比一人审理更不容易出错,这个问题是容易通过制度设计来加以修正的。普遍担心的问题是“捕诉合一”后检察官权力扩大,增加了权力寻租的机会,容易造成司法腐败,这个问题在我国的司法体制下影响并不大,一方面可以通过案件合议制度和检察官责任制予以纠正,另一方面我们有党的领导这一最大优势,常态化制度化的党性教育从根本上解决检察官思想上的问题,全覆盖无死角的党内督查、巡察制度其力度远强于日常的检察机关内部监督力度,根本上杜绝检察官权力寻租的空间。    

  四、党领导下“捕诉合一”制度完善路径探析

  从上文分析可以看出,“捕诉合一”需要从保障检察官审查逮捕阶段的中立地位,增加对审查逮捕和审查起诉工作监督的制度设计,强化检察队伍廉洁建设三个方面去完善。

  (一)保障检察官审查逮捕阶段的中立地位的制度设计

  1.疑难案件交叉审查制度和检察官联席会议制度

  疑难案件的审查逮捕原则上采取交叉审查制度,承办案件的检察官审查完毕后,将案件交由另一名随机指定的员额检察官复核,从而避免“一人审理容易出错”问题,两名员额检察官一致认为符合逮捕条件,才能做出批准逮捕的决定,两名员额检察官持不一致意见,则提请检察官联席会议讨论。对于拟不批准逮捕案件和交叉审查员额检察官意见不一致的案件,要提请检察官联席会议讨论决定,经过检察官联席会议讨论决定后,承办案件检察官仍认为应当做出不予批捕决定的,应当报请检察长或者检察委员会决定。

  2.审查逮捕的诉讼化改造

  如前文所述,检察机关行使宪法赋予的法律监督权,对侦查行为进行监督,在审查逮捕过程中同侦查机关和犯罪嫌疑人处于等距离的位置。但是,在实践中仍会有观点认为检察机关和侦查机关是一体的,共同指控犯罪嫌疑人,其原因主要是现行的审查逮捕模式是行政性要素偏多,且批捕率一直处于较高水平,容易形成检察机关同侦察机关合作大于监督的现象。解决该问题关键在于对审查逮捕行为的诉讼化改造,诉讼化改造目的是为了减少审查逮捕的行政属性增加司法属性,进而保障检察官的中立地位。应构建由检察官主导下的,侦查人员、辩护律师和犯罪嫌疑人同事参与的逮捕听证程序,保障刑辩律师的参与程度,逐渐扩大逮捕案件听证的范围,明确听证效力,切实引导审查逮捕行为走向实质化、亲历化。

  (二)弥补审查逮捕和审查起诉监督弱化的途径

  1.充分发挥案件管理部门的监督作用

  强化统一应用软件的录入工作,确保承办案件检察官审查案件的每一个步骤都详细全面的录入统一应用软件,处于监控的范围内,全程留痕是对检察官监督的最基础性工作。案件管理部门在监督审查逮捕流程监督的同时,应拓展监督范围,向实体权力监督延伸,如适用审查强制措施是否合法,文书说理是否充分,是否进行了充分的风险预警评估等。当然,与之相匹配,还需要案件管理部门员额检察官具备实体业务监督的能力,这需要配备案件管理部门员额检察官时考虑其从事刑检工作的履历。

  2.强化审查逮捕案件的质量评查

  案件质量评查是对检察官办案监督的最深入的方式,案件质量评查人员一般都是一线办案专家,案件质量评查工作本身也同检察官绩效考核,检察官惩戒等工作息息相关,是对检察官业务监督最科学有效的方式。“捕诉合一”模式中批捕阶段的业务监督有所减弱,就需要在案件评查工作中相应有所“照顾”。一方面要采取定期评查和随机抽查相结合的方式,增加评查的次数,保障监督质量。可以邀请退休的业务专家加入评查队伍,弥补在职人员因精力不足导致评查不够深入的短板。另一方面,为了保障评查的客观性,定期评查宜采用异地评查的方式,由市级人民检察院指派其它区院的评查队伍评查本院的审查逮捕案件,保障案件质量评查客观公正,从制度上强化对审查逮捕工作的监督。

  (三)充分发挥党的领导的优势,通过党的建设加强检察队伍的廉洁建设

  1.发挥党的思想建设优势。不断提升检察官的党性修养,使其切实遵守检察官的职业道德,牢牢掌握政法领域意识形态主动权,旗帜鲜明地反对各种错误政治观点、法学观点,在原则性、根本性问题上形成价值共识与思想认同。

  2.发挥党的组织建设优势。全面贯彻新时代党的组织路线,坚持党管干部原则,严格程序遴选员额检察官,坚持以政治标准为首要标准,将政治素质过硬、业务功底扎实,办案经验丰富的人员选入检察官队伍,优先从党员队伍中遴选员额检察官。探索将党小组建立到员额检察官办案团队上,增强党建工作对检察业务工作的渗透性,使党组织生活中有检察业务工作的探讨,检察业务工作过程中有党性修养的提高。

  3.发挥党的纪律建设优势。加强检察人员廉政纪律建设,落实党风廉政建设的主体责任充分利用监督执纪“四种形态”,强化日常纪律教育和监督管理,引导检察官自觉做到公正廉洁。深化检务督察工作,注重检察官违纪线索的分析、研判工作,以零容忍态度严惩自身司法腐败员额检察官因违纪违法办案的,按照相关规定一律清退出员额。

  参考文献

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