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以审判为中心视角下的公安派出所侦查监督机制研究
日期:2018-10-23

作者:徐彦磊

 

  以审判为中心的司法体制改革下,检察机关对公安派出所的监督应该有新常态、新思路、新发展。2005年公安机关推行警力下沉以后,更多的刑事侦查任务由基层派出所完成,在基层人员、设备、素质参差不齐的情况下,会有证据不完善等等问题,需要法律监督机关的介入,完善侦查活动,使诉讼环节流畅,趋于完美。

关键词审判为中心  检察机关  侦查监督  

 

党的十八大提出全面推进依法治国,并确立推进以审判为中心的诉讼制度改革,保证在侦查阶段、批准逮捕阶段、审查起诉阶段取得的事实证据,经得起法律这块“验金石”。刑事案件进入诉讼程序,首先要经过的是侦查阶段,侦查显得尤其重要,这阶段的开展主要是刑事侦查机关。公安派出所是打击违法犯罪,维护社会秩序重要部门,其也是与群众接触最多的刑事侦查机关,政府与民众关系的直观感受者。派出所在现阶段的侦查活动中发生的问题,需要检察机关完善的法律监督机制的介入。

一、以审判为中心下检察机关对公安派出所侦查监督存在的问题

(一)起诉掌控侦查理念的缺失

以审判为中心的诉讼制度改革,不仅是庭审的中心实质化的改造,同时也是实现起诉权对侦查权的指挥与领导。这是法治国家的普遍做法。我国刑事诉讼明晰划分检警关系,“分工负责、互相配合、互相制约”,而在侦查上面赋予公安机关更大的权力,人民检察院只有退回补充侦查或者自行侦查的权力。然而,例如美国诉讼模式,实行相对彻底的当事人主义,检警关系比较明显体现了检察官和警察同为“大控方”理念,一般实行公诉指挥和引导侦查的工作机制。德国刑事诉讼法中对检察官赋予亲自侦查任何犯罪的权利。这些国家的起诉指挥权,是指检察机关或者检察官可以指示警察的侦查,或是直接参与到侦查当中。国内现未立法检察机关有权调动公安机关进行侦查,也未明确对公安机关案件的介入机制与控制指挥权。这种理念的缺失,不符合新形势下审判为中心的诉讼需求。

(二)监督触角延伸不够

我国侦查过程中对违法犯罪嫌疑人采取的强制措施和技侦行为没有被得到有效监督。现阶段国内检察机关只能对侦查机关逮捕、羁押期限的延长等少数强制措施有批准审核权。而在各国通行做法中,以建立有效的前置司法审查制度为基础。侦查机关的强制措施和强制行为必须经过相应的司法审查机关的审核。这种司法审查机制,主要针对的是人身和私有财产权利方面。在对人身自由作出限制的措施,如监视居住、拘留、取保候审等作出前,只有公安机关自行决定,这里面就存在以权谋私、受贿、公权私用乱介入经济事件的可能。同时在对公民财产权作出查封、扣押等行为时,以及其他勘验、检查、技侦等侦查行为时,也是公安负责人的审批,而一般情况下负责人是不在一线现场的,对扣押、查封等环节可能出现的腐败存在监督不到位的情形。基于“国家保障人权”、“国家保护公民合法财产”的宪法规定,我国在对侦查权这种强制权力应有相应的监督和规制,设置具体的监督手段,规避公安负责人“一言堂”情况的下的违法违纪行为的发生。

(三)对派出所侦查监督流于书面化

现有诉讼构造之下,公安机关和检察机关行驶国家追诉权,代表正义,打击和惩治犯罪,但实际上都是刑事追诉这一“流水线”上的“操作员”,他们之间当然谈不上孰高孰低的问题。而检察机关的监督途径主要是以案卷材料为载体,监督途径的书面化有天然的不足。检察机关除了使用一些“软性监督”以外,也就不可能对公安机关在诸如立案、侦查实施以及撤销案件方面,有多少“刚性”的指挥、领导和控制。特别是在对证人证言的审核监督时,我国尚未形成直接言词制度,而规定证人可以不出庭、并且仅提供书面证言,这就为侦查机关在收集证据时创造了很多种可能。而检察院的监督非基于证人当面的表现,会有侦查人员的主观偏见、恶意在内形成的非利于当事人的口供,而检察人员仅从证据材料上很难发现其中违法与错误。其监督的软弱性还体现在向派出所发出纠正违法通知书或者纠正违法意见书后,没有法律和司法解释明确该文书的强制意义,也没有明确公安机关在拒绝接受和不纠正的情形下有何种法律后果。这种缺乏强制力和执行力的文书到头来只会是流于形式的一张纸,而发挥不了真正的监督作用。

二、审判为中心下侦查监督工作的新思路

近几年,佛山市高明区人民检察院积极响应全面依法治国战略布局,积极推进“以审判为中心”诉讼制度改革,在各街道、乡镇派出检察室对派出所实施监督,特别是在派出所侦查监督上有了长足发展和深刻经验。基于此监督模式的完备,总结经验,可以此为基础搭建对派出所侦查人员的立体监督机制体系。

(一)检察机关执法理念的与时俱进

在以往的诉讼活动中,主要是侦查为中心主义占据主导地位,检察机关更多的时候是完成流水线上的作业。从呼格案、赵作海案、张氏叔侄案中可以很明显的看出,“重口供、轻实物”、“重实体、轻程序”、“命案必破”等一些在侦查阶段形成的不符合法律规定与客观事实的执法理念。理念是先导,是指导我们办案的基础和行动指南。“以审判为中心”的诉讼制度改革,需要办案人员的理念更新。这不仅仅是侦查环节的终结即为结束,而是要求庭审的环节的无懈可击,包括整个诉讼环节的完美。在以往的检察机关的监督理念中是以侦监部门为主,有些地区会下沉到派出检察室或者派出所检察官监督办公室。

在审判为中心的理念下,可否考虑引入以诉讼监督为主导的侦查监督理念。2015年全国检察机关第五次公诉工作会议提出公诉部门要发挥“诉前主导”作用。公诉对侦查具有引导作用,即公诉部门从公诉思维角度出发在取证方向、证据证明标准等重要方面应当给予侦查部门以指导性意见或建议,但并不意味着可以对侦查过程进行任意干预。在有社会影响力大,涉及众多群众事件或者人员覆盖广、案情重大复杂时,要基层检察室及时了解,并且派出所要及时告知。从而使得检察人员可以及时介入侦查,对这些类案指导一线侦查人员全方面调查取证,注重取证程序的规范性。改变以往重实体轻程序的旧观念。我院公诉科在公安机关侦办特大走私香烟案中,就及时介入侦查,远赴广西,指导侦查人员以取得更加符合公诉条件的证据。在这种及时介入机制下,侦查人员的侦查行为,如讯问、搜查、扣押等都能严格按照法律程序进行。这种监督是动态与实时的。这样情况下,侦查人员取得的证据也更具有合法性、客观性和关联性。

新理念的加入需要检察机关的侦查监督部门、公诉部门首先转变思想,将侦查监督定位为“法官之前的法官”严格规范执法,坚守司法中立。

(二)结合现有乡镇检察室建立不定期巡查制度延伸监督触角

检察室的派驻有利于长期有效的监督派出所的侦查行为,要立足检察室的检务资源,同时与公诉、侦监部门开展不定期的对派出所刑事执法活动进行监督检察。强制措施和具体侦查行为的监督是现在检察机关难以触及的,可以把这些强制措施的审批和决定权都交由法律监督机关即检察机关。对刑讯逼供、诱供等非法收集证据手段;违法搜查扣押、查封;漠视人权超期羁押等情形实施重点监督,进行动态和日常的检查。将侦查权监督从被动的事后监督转换成主动的监督与同步监督。公诉主导监督就是要在证据发挥筛选作用,严格掌握证据证明标准,不能对侦查机关的证据简单的审阅。运用多监督监督方式,改正侦查违法行为。切实做到非法证据排除。以此形成完备的司法审查机制。

(三)构建立体、动态监督机制。

面对检查监督机关的监督形式流于书面化,且其监督地位不被重视的现实情形,检察机关要在“以审判为中心”的诉讼制度改革契机下,完善对侦查人员的监督立体机制。

第一层面,口头纠正方式。针对派出所侦查人员的偶尔轻微错误。如文字校对错误,轻微程序瑕疵如告知书忘记签名等,可以给予具体侦查人员口头纠正的方式向派出所提出,但必须限期整改。

第二层面,纠正违法意见书和纠正违法通知书。派出所在侦查活动中普遍性的问题,如不按法律规定适用延长羁押期限的规定。可向派出所的分局法制科发出《纠正违法意见书》。该分局所属辖区内的派出所都应及时自查,避免类似问题。针对派出所严重违反程序规定的行为,如超期羁押、刑讯逼供等。可以向分局制发《纠正违法意见通知书》,要求除限期整改外,还需及时信息回馈给检察机关。

第三层面,改进侦查建议书和检察建议书。针对派出所在具体案件中的某个侦查人员的侦查行为存在程序瑕疵或者违反规定的情形的,可以向所属分局发出《改进侦查建议书》,此项记录入相关侦查人员的考评绩效,这强调举措实际到人,真正改正侦查行为到事。检察建议书的适用需要进一步规范工作流程,对侦查活动中存在的问题要分析透彻,提出建议要对症下药且具有可操作性。

书面化的文书发出后,最重要的是后期的回访跟踪机制,摒弃以往文书一发出就了事的情形。要主动沟通接收侦查机关的实际改正情形以及整改的落实,保证文书内容能够落实到位。

第四层面,立法赋予检察机关对侦查人员一定的惩罚权。监督权不被重视的根本原因是检察监督权是一种没有强制力的权力,管事而不管人。在没有立法明确惩罚机制情况下,侦查人员对书面化的通知书或者建议书通常有置之不理的情形,没有刚性束缚。立法机关可以借鉴英美法系国家检警关系,在“以审判为中心”诉讼制度改革下,从制度上给予检查监督以实效性。比如,检察机关可以对不服从领导、指挥的派出所侦查人员享有批评、停止侦查甚至开除之权力。还可以对侦查人员的晋升、绩效等与检察机关的评价作为考核依据。以保障检察机关监督权的依法实施,同时也要规制好监督权的范围,不能随意监督,不能又回到公安负责人“一刀切、一言堂”的老路子上来。

三、以审判为中心下对派出所侦查监督的新常态

近阶段,有地区公安部分发文抵制地区派驻检察官办公室的开展,这是对司法改革推进以及法治国家建设进程的阻挠。更可以看出他们不愿放权,不愿权力被监督的官本位思想严重。在党中央推进司法体制改革,全面依法治国的大环境下,必须依托新理念来转换思想,转换方式加快推进法治进程建设,加快权力监督体系构建,这种新常态的存在是延续的,不会因为一个人的意志发生变化。侦查机关需要配合“以审判为中心”的司法体制改革,检察监督权的实现与实效性的进程是不可逆转的。同时,新型检警监督体系的立体构建,从侦监部门的主要监督,转变为公诉部门介入侦查、指导、控制侦查,从第一环节上入口,对侦查行为与强制措施进行更有效更动态的监督。

新型检警关系的发展模式,符合国际上刑事诉讼制度的规律。更有利于打击犯罪,保障人权。 

 

参考文献:

[1]孙曙生、沈小平、陈平:《检察机关对派出所刑事执法监督的法理分析与制度构建》【J】,西南政法大学报,2011年8月第13卷第4期。

[2]陈瑞华:《刑事诉讼的前沿问题》【M】,北京:中国人民大学出版社,2000年,第274页。

[3]王向明,张云霄:《审判中心注意视野下职务犯罪侦查模式之转型》【J】.法学杂志,2016,(4)第5页。

[4]张坤淑:《以审判为中心视角下的完善侦查监督工作思考》【J】,司法天地,2017.2(上)


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