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突出地方特色 提升佛山立法的针对性
日期:2017-08-04

【内容提要】2015年5月,佛山获得设区的市立法权。获得立法权后,佛山地方立法成绩斐然,对于进一步创新社会治理模式,改善地方法治环境,提升城市品牌和软实力具有推动作用。为进一步发挥地方立法的功能,建议立足佛山实际,围绕中心,服务大局,加强立法的选题、论证工作,注重地方立法的针对性和实效性,切实提高立法质量,着力打造佛山立法品牌,提升佛山的核心竞争力。

 

【关键词】地方立法 针对性 质量

 

    修改后的《立法法》赋予设区市地方立法权,佛山市可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。本文围绕佛山的实际,坚持问题导向,对如何发挥地方立法推动佛山市经济社会各项事业的持续健康发展,更好地发挥立法引领、推动和保障作用,谈些粗浅的看法。

    一、因地制宜,找准切入点,突出法规的地方特色

    在佛山地方立法中,要坚持从实际需要出发,突出地方特色,使出台的每一项法规既有别于国家法律、行政法规,又有别于其他地区制定的地方性法规,具有鲜明的佛山特色,能充分反映本行政区域的情况和实际需要,具有较强的针对性和可操作性。    

    (一)围绕产业强市加强立法

   佛山市提出要全力打造国家制造业创新中心引领经济发展实现“双中高”;建设以智能制造为主攻方向带头打造珠江西岸先进装备制造产业带。实施“互联网+智能制造”工程,将佛山打造成全国机器人自主创新集成中心;全力打造珠三角国家自主创新示范区。高标准建设国家知识产权示范城市,建设一批各具特色的“双创”园区。在今后的佛山立法中,要紧紧围绕佛山产业强市这一目标,通过产业立法来促进产业发展,促进优势产业的形成和壮大,加快制订符合佛山产业特色需求的法规。如结合高标准建设国家知识产权示范城市,制定和完善与国际接轨的知识产权保护制度,引导各类所有制企业建立健全知识产权保护体系,加强名牌产品和驰名商标建设,提高知识产权管理水平,推动企业实施专利战略,开发核心技术和自主知识产权,提高企业申请专利的比重。强化企业标准化工作,引导企业采用国际标准、国外先进标准和出口目标国标准组织生产和出口,强化质量保证体系和环境管理体系的认证工作。

     (二)突出历史文化名城的保护加强立法

2016年3月,佛山市审议通过第一部地方法规——《佛山市历史文化街区和历史建筑保护条例》,在文物保护的立法上有了进展。佛山作为千年古城,岭南文化的发祥地,是国历史文化名城,是四大名镇之一,有着深厚的古文化底蕴。境内现有国家级文物保护单位4处,省级44处,市级260处。在佛山的地方立法中,对于历史文化的保护仍然要加强。今后,要积极研究探索文化遗产保护机制的立法研究工作,将国家级、省级、市级文物保护单位列为三大保护重点,对文物保护范围的划定、保护范围内的环境治理等问题,由点及面地形成全面、完整、可持续的保护层级。比如,可通过地方立法为历史文化研究提供鼓励和支持,设立专项资金。通过政府购买服务、立项扶持、拨付出版费用、奖励研究成果等手段调动研究人员的积极性,鼓励他们深入研究本土历史,深入梳理历史脉络,深入挖掘文物背后的故事,为开发利用文化遗产提供历史依据。又比如,文物保护法第六十六条规定:“ 有下列行为之一(擅自在文物保护单位的保护范围内进行建设工程或者爆破、钻探、挖掘等),尚不构成犯罪的,由县级以上人民政府文物主管部门责令改正,造成严重后果的,处五万元以上五十万元以下的罚款。” 现行法律没有对破坏文物违法情节轻重做出具体规定,而且五万元到五十万元的上下幅度非常大,同一违法行为,究竟怎么处罚,缺乏标准。这样就需要地方立法进行补充,进一步明确相关违法情节的处罚标准,同时也加强对行政执法部门自由裁量权的约束。

(三)突出城乡建设与治理加强立法。“城市治理决定城市未来。” 2017年3月,佛山市出台了《佛山城市治理三年行动计划》,《行动计划》包括精细化管养提升、美化亮化活化升级、数字化管理推进、社区细胞治理强化、城市管理法制体系完善等五大部分共计91个项目,使佛山城市管理工作向“互联网+”、大数据靠拢,着力提高数字化管理水平,打造信息共享平台,创新城市精细化管理的模式。为此,佛山市要与时俱进,加快城市管理立法工作步伐,逐步搭建起完善的城市管理法律体系。

围绕佛山市提出要“充分发挥佛山市专业镇、工业园区、古村落等载体资源优势,探索培育发展佛山特色小镇”这一目标,按照 “城产人文”四位一体总体布局,达到“产业有特色,形态有特点,功能有特长,风格有特征”的要求,对小镇的规划建设提出了更高要求。对此,特色小镇范围内城中村的改造提升等方面亟需通过地方立法加以规范,确保高起点规划、高标准建设,严要求管理。

 (四)突出生态环境的保护加强立法

佛山市拥有良好的自然资源与生态环境,历来重视生态环境保护和建设工作。党的十八届三中全会强调“建设生态文明,必须建立系统完整的生态文明制度体系,用制度保护生态环境”。在全面实施推进依法治国的大背景下,通过地方立法推进生态文明建设法制化进程,对于推动美丽佛山建设意义重大。可结合佛山的实际,尽快制订《生态文明建设条例》,为佛山市生态文明建设提供有力的法规依据。  

 《生态文明条例》可从划定生态控制线、保护自然生态、改善环境质量、发展生态经济、信息公开与公众参与、制度建设与保障、监督机制、法律责任等方面作出明确规定。在规划层面,合理适度划定生态红线。合理调整规划布局,重点建设项目、新建项目规划布局、产业转型升级布局调整等,要与资源条件、环境容量、污染排放总量控制和生态承载力相适应,合理适度划定生态红线,实现生态安全与经济发展“双赢”。在空间上,根据重点分级分类划定。在水源保护区、农田保护区、动植物保护区、生态公益林、自然保护区等必须保护的重要生态功能区、生态敏感区、生态脆弱区,建议考虑优先划定生态红线,明确其划定范围。在时间上,酌情考虑近期与远期划定相结合。对必须保护的重要生态功能区、生态敏感区、生态脆弱区等地划定生态红线,建议考虑近期划定。生态文明建设情况必须每年向社会公布,定期公布相关生态文明建设信息,包括生态文明建设资金、生态补偿金、生态文明违法行为查处情况等内容。

二、着力提高立法质量,打造地方立法品牌

    立法质量是法律的生命,良法才能善治。提高立法质量,是加强和改进地方立法工作的客观需要,也是地方立法工作永恒的主题。立法是一项系统性、规范性的工作,必须遵循一定的程序和规则,符合专门的技术规范。今后,佛山要更加注重对立法质量、法规品质的追求,围绕提高地方立法质量作文章。

(一)法规立项再精准。把握好《立法法》规定的地方立法权限和范围,保持与上位法相一致、相协调;同时认真对待地方法规的选题立项,做到精准立项。坚持党的领导,坚持服从服务于佛山经济社会发展大局,突出重点、急需先立,充分考虑经济社会发展对立法的需求。妥善处理数量与质量、前瞻性与可操作性、立法资源的有限性和立法需求的广泛性之间的关系,建立立法预测机制,组织有关专家学者和相关社会力量开展超前研究,通过实际调查、信息研究、资料分析等方法,对立法的未来状况和发展趋势进行研究和测算,从而为编制立法调研项目库和年度立法计划提供科学依据,使立法决策能够紧密地契合佛山社会发展实际,真实地反映客观规律,及时回应社会呼声。

(二)民主立法再拓展。坚持开门立法,拓宽起草渠道,对涉及综合性、全局性等事项的立法项目,可以由市人大有关专门委员会或法工委组织自主起草,或联合政府法制部门共同起草,或委托专业机构起草,或整合立法资源,实行立法工作者、实际工作者、专家学者联合起草等。尤其是对涉及公民、法人和其他组织权益的法规案,必须明确由“无利害关系”的组织、部门或者比较超脱的主体来起草,主管部门可以参与,并提供必要的资料、情况。进一步拓宽民众参与渠道,最大限度反映民意,凝聚民智。通过开通官方微博微信、召开新闻发布会、网上直播审议过程等形式公开立法信息,增强公开效果。不断完善立法听证会制度,广泛听取不同行业、不同群体的意见和建议,善于协调和处理各方利益。健全立法协商机制,实现立法协商的常态化、规范化。建立立法联系点制度,及时掌握基层实情,使所立之法更加符合实际,更加接地气。

(三)组织协调再严密。地方立法工作是一项事关全市发展全局的整体性、复杂性系统工程,从法规的立项到具体制度设计,再到重大问题的协调,都应主动向市委汇报,并积极与市政府沟通。同时,着力强化市人大及其常委会的立法主导作用,强化主任会议、有关专门委员会在法规立项、法案起草、争议协调等方面的职能。注重调动和发挥政府提案的积极性,抓实抓细立法活动中相关基础性工作。健全精细化立法工作机制,改进立法的立项、起草、调研、审议工作机制,以更充足的时间保障,更完整的立法过程,更多的立法活动、更细的论证修改和更严的审议把关,确保在立法全过程中做到细致、具体、严格。加强沟通协调,不断健全市人大常委会法制委员会与政府法制办、人大其他专门委员会之间以及与省人大之间的立法沟通协调机制,形成立法工作的整体合力。

(四)立法评估再精准。从制定立法计划、立法征集到立项起草、调查研究、立法协商、评估论证到最后的会议审议、颁布实施、检查监督、跟踪问效等环节入手,构建起立法整个过程的监测评估体系;通过座谈、听证、评估、公布法律草案等扩大公民有序参与立法途径,通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切,切实提高立法质量。

(作者:何颖辉 高明区人民检察院  该文获得佛山市地方立法理论和实践研讨会主题征文优秀奖)


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