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延伸法律监督触角,创新检察工作机制思考
日期:2011-08-30

  

   摘要:本文主要以佛山地区为视角,通过分析佛山镇街检察室的现状,总结影响镇街检察室发展的主要因素,并结合检察工作实际,提出镇街检察室应从明确职务犯罪初核职能、开展执法监督、配合社区矫正工作等方面入手,创新工作机制,为镇街的发展营造良好的法治环境,更好地服务农村的发展、农业的生产和农民的生活。   

   关键字:法律监督;镇街检察室;“三农”

  

   中共十七届五中全会公报提出:“‘十二五’时期要推进农业现代化、加快社会主义新农村建设,统筹城乡发展,加快发展现代农业,加强农村基础设施建设和公共服务,拓宽农民增收渠道,完善农村发展体制机制,建设农民幸福生活的美好家园。”检察机关要深入落实司法为民的要求,维护广大人民群众的根本利益。设置镇街检察室是法律监督关口前移的重要举措,将法律监督触角延伸到基层执法的一线前沿,能够有效地将矛盾纠纷化解在基层和初始阶段。设置镇街检察室对于服务“三农”、维护农村和谐稳定有着重要意义。

   一、佛山镇街检察室设置的现状

   佛山市检察院在20082月开始推行设立驻镇街检察联系办公室,在200912月已在全市33个镇街设立驻镇街联系办公室,这是镇街检察室的前身。20107月经市委批示,佛山市综治委将检察机关驻镇街检察工作纳入全市“大综治”格局,驻镇街检察工作联系办公室负责人兼任所在地镇街综治维稳中心副主任,全面参与全市基层镇街综治维稳工作。201010月将镇街检察联系办公室统一命名为“镇街检察室”。截至20107月,各驻镇街联系办公室共受理辖区群众来信、来访369件,处理及协助处理群体性事件104次,开展领导大接访接待群众33批,自行发现职务犯罪案件线索24条,协助办案100多次。[1]

   虽然全市33个镇街检察工作联系办公室(检察室)已经佛山市委批示纳入全市“大综治格局”,但只有南海区的8个检察室实现了定编定级。有些地方的检察室只是在镇街行政机关办公地点安放牌匾,没有独自的办公场所,办公人员没有到位,办公经费也没有得到落实,尚未开展检察业务。

   二、设置镇街检察室的必要性

   新形势下,如何围绕“三项重点工作”,更好地向农村延伸检察职能,开展服务大局,服务基层的工作,已成为摆在检察机关面前的一项重要课题。设立镇街检察室是当前检察机关在“重心下移,检力下沉,把法律监督触角延伸到广大农村”思路的一项重要的改革措施。

   (一)延伸法律监督职能的需要

   201010月最高人民检察院制定下发《关于进一步加强和规范检察机关延伸法律监督触角促进检力下沉工作的指导意见》,对在乡镇、社区探索建立派出检察室,提出指导意见。设置镇街检察室可以将法律监督的触角延伸到农村,有利于实现检察基层工作重心下移,回应人民群众的司法需求。坚持人民利益至上,维护好、实现好、发展好最广大农民群众的根本利益,是检察机关一切工作的出发点和落脚点。当前,农村地区告状难的问题仍有不同程度的存在,乡镇检察室可以在检察机关与农村之间架起一座桥梁,贯彻党的群众路线,加强检察机关和农民群众的联系,方便农民群众实现诉讼请求,为人民群众提供快捷、方便的法律服务。

   (二)完善机构设置的需要

   法院、公安机关、司法行政机关已在镇街分别设有派出法庭、公安派出所、司法所等机构,工商、税务、国土等行政部门也有相应的派出机构,各种司法、行政权力已经延伸到基层,而作为国家法律监督机关的检察机关在镇街基层没有相应的派出机构。“检察机关在乡镇基层信息不通、耳目不聪,两所一庭的司法活动,以及行政派出机构的行政执法活动,难以纳入法律监督的视野”。“为有力监督和支持乡镇基层组织依法行政,及时倾听乡镇基层的民生诉求,检察机关必须改变过去以县区为管辖对象的检察机构设置模式,通过向重点乡镇设置派出机构,将法律监督的重点领域向乡镇延伸,填补乡镇一级法律监督的空白。”[2]科学地设置镇街检察室是完善检察机构设置的重要举措,能够延伸法律监督触角,扩大法律监督层面。

   (三)佛山镇街经济发展的需要

   随着佛山行政体制改革的深化和“减政强镇”、“事权下放”政策的落实,镇街将比以往拥有更大的行政管理权和经济决策权;随着镇街经济的不断发展、群众文化程度的提高,群众对镇街基层组织依法管理、依法决策、依法行政的要求越来越高,因此,对镇街基层组织权力行使的监督必然放在更加突出的位置。通过设置镇街检察室,将法律监督的触角向镇街延伸,可以有力地加强对镇街法律行为的监督。另外,农村征地拆迁补偿矛盾突出、农村管理组织制度不完善、透明度不高、侵犯村民选举权事件时有发生,众多的涉农案件严重损害了农民的利益。设置镇街检察室,有利于及时、快速地处理侵犯农民利益的涉农案件,化解农村矛盾,维护社会公平正义。

   三、突破制约镇街检察室发展的瓶颈

   (一)突破制度的瓶颈

   在设置镇街检察室未有纳入国家法律层面、仅有高检院内部规定的情况下,发展镇街检察室的确是困难重重。然而,在社会法治化程度越来越高、法律运行越来越得到人们重视的大背景下,发展镇街检察室面临着机遇和挑战并存的局面。检察机关要积极争取党委、政府的支持,将镇街检察室纳入基层检察院的正式编制,级别与基层检察院的内设机构同级,尽快实现人员配置到位,以利于开展工作。

   镇街检察室应该有自己独立的办公场所,改变过去借用行政机关办公场所,从而改变不敢放开手脚、大胆依法行使法律监督职能的被动局面。力争将镇街检察室的运行经费纳入到财政预算当中,由财政统筹拨款,检察机关自由支配,保证镇街检察室在监督过程中不会畏首畏尾,转变过往注重配合而轻视监督的现象。

   (二)突破人才的瓶颈

   由于镇街检察室配备人员少,但工作量大,因此,应当从本院挑选具有检察官资格的年富力强、综合素质高、业务能力强的干警。并且,为了提高镇街检察室干警的积极性,在干部提拔环节,应优先考虑具有镇街检察室经验的干警。

   四、镇街检察室的主要任务和职责

   镇街检察室人员少,但管辖地域广,面对人口多,因此不能包揽全部的检察业务,承担起整个检察机关所有的职能,而应有所侧重,要注意:一是不能泛化,不能超越检察职能大包大揽,应该立足检察职能联系工作实际开展检察业务。二是不能虚化,不能停留在简单的挂牌成立一个机构的浅层面,而应该联系镇街检察工作的特点,通过创新工作机制,赋予镇街检察室一定的职权,使其真正地发挥作用。

   结合201010月最高人民检察院制定下发的《关于进一步加强和规范检察机关延伸法律监督触角促进检力下沉工作的指导意见》,应做好以下方面的工作:

  (一)明确镇街检察室职务犯罪线索初核职能

   近年来,农村经济发展迅速,伴随经济发展而来的是农村干部职务犯罪的逐年增多,镇街检察室查办职务犯罪具有贴近群众、反应敏捷、查案迅速的先天优势,赋予镇街检察室对职务犯罪线索初核的职权,有利于发挥其“前沿观察哨”的作用。具体做法是:镇街检察室对其辖区范围内的检举、控告和自首材料进行审查,如果检举、控告材料情况不清,难以确定其性质的,报检察长批准后有权对线索初核;如果线索材料比较明确具体,基本能认定案件内容和性质的,镇街检察室应移交反贪部门和反渎部门查处,并予以配合。需要明确的是,镇街检察室的职权应限于对案件材料性质不明、难以定性线索的初核,对于案情基本清晰具体需要立案侦查的案件应该转交有权科室办理,做到不失职,不越位。

   (二)积极开展职务犯罪预防工作

   加强与镇街党委的联系,共同探索涉农职务犯罪预防新途径、新举措。在开展涉农职务犯罪预防工作过程中,积极探索、加强经验总结,要把涉农职务犯罪预防与深化三项重点工作有机结合起来,深入研究农村基层组织在日常管理中的薄弱环节和潜在廉政风险点,从改进制度机制建设层面上提出预防建议,堵塞漏洞,协助农村基层组织从源头上预防职务犯罪的发生。加强对镇街司法所、公安派出所和派出法庭的法律监督,强化检察机关的预防职能,切实预防和纠正行政机关滥用职权、玩忽职守和贪污受贿等不法行为。

  (三)加强执法活动环节法律监督工作

   对镇街检察室辖区内公安派出所和派出法庭执法活动进行法律监督,重点要对刑讯逼供、暴力取证、滥用刑事手段插手经济纠纷等问题,以及该受理不受理、该立案不立案、有罪判无罪、无罪判有罪、重罪判轻罪、轻罪判重罪、违反审理期限等侵害当事人权利的违法行为进行监督。对发现的执法不公正、不规范问题依法监督纠正,对公安派出所和派出法庭工作人员涉嫌失职渎职、贪污贿赂等职务犯罪的,配合反渎、反贪部门依法查处。

  (四)参与民行检察监督职能

   赋予镇街检察室受理群众对于民事、行政裁判和执行不服的申诉的职权,必要时可配合民行检察部门对抗诉案件进行调查,并监督镇街派出法庭审判人员的审判工作是否存在违法现象,重点加强对涉农维权、弱势群体保护、劳动争议、农业补贴等涉及民生的申诉案件的监督。这种赋予的职权不是完整的民事行政检察权,而是部分的职权,否则,镇街检察室便成为另一个民事行政检察科。“检察室可以受理民事行政检察申诉,可以办理辖区内的民事行政不立案、不提抗、不抗诉等息诉案件和促进双方当事人和解的案件,但不承担上级民行检察部门的交办案件和辖区内的抗诉案件,检察室应更多的配合内设业务部门办理案件。”[3]另外,针对群众不了解民行检察工作的现状,镇街检察室要认真开展释法说理工作,加强民行检察职能的宣传,引导群众合法运用检察监督手段进行司法救济。

   (五)监督并配合社区矫正工作

    社区矫正是我国司法制度改革的成果,有利于贯彻落实宽严相济的刑事政策,也有利于提高刑罚执行效果,减少社会不和谐因素。在农村基层,社区矫正工作主要由镇街司法所负责,而对这项工作的监督是基层检察院的薄弱环节。镇街检察室要发挥自身优势,积极参与镇街的社区矫正工作,配合矫正执行主体确定矫正的重点、制定有效的矫正方案,督促对矫正对象的登记分类、教育管理、考核奖惩等制度的落实,接受被矫正对象及其家属的控告,纠正不当的执行行为,维护矫正对象的合法权益。开展执行变更环节和终止环节检察,重点监督暂予监外执行条件消失的矫正对象是否被依法收监执行,在矫正期间违反法律、法规的矫正对象是否依法给予处罚。做好对社区服刑人员的报到、会客、请销假、迁居、政治权利行使限制等监管措施的监督,定期开展清理纠正监外执行罪犯脱管、漏管等专项检察,防止发生脱管、漏管事故。

   (六)对人民检察院决定不起诉的人员进行帮教

    随着宽严相济刑事政策的提出,检察机关作不起诉处理的轻微刑事案件量明显增多。镇街检察室要加强与公安派出所、居(村)委会的联系,相互合作,建立信息共享联动机制。镇街检察室要掌握本辖区内被不起诉人员的基本情况,及时了解他们的思想和工作生活情况,根据所犯过错和发现的问题,有针对性地进行跟踪帮教,使他们彻底远离犯罪,达到不起诉的效果。

   五、建立工作机制  

   “机制”一词最早源于希腊文,原指机器的构造和动作原理。把机制的本义引申到不同的领域,就产生了不同的机制。如引申到生物领域,就产生了生物机制;引申到社会领域,就产生了社会机制。

   从机制运作的形式划分,一般有三种。 第一种是行政-计划式的运行机制,即以计划、行政的手段把各个部分统一起来。第二种是指导-服务式的运行机制,即以指导、服务的方式去协调各部分之间的相互关系。第三种是监督-服务式的运行机制,即以监督、指导式的方式去协调各部分之间的关系。[4]  

   根据上述理论观点可以通过建立以下工作机制来完善镇街检察室的设置:

  (一)建立上级检察机关定期监督、检查、督促机制

   上级检察机关通过建立定期监督、检查、督促机制,可以跟踪、监测、管理镇街检察室的运作和执行情况,随时发现存在问题,并及时予以纠正。通过采取主动的机制,将被动地听取汇报变成主动地进行监控和管理。

  (二)建立镇街检察室定期工作任务汇报机制

   1、以报表形式每月汇报工作情况。镇街检察室应当以报表的形式向所属检察机关汇报上月主要工作情况,内容包括案件受理数、案情、处理结果等以及开展法制宣传、职务预防、社区矫正监督等其他检察工作情况。

   2、以重大情况专报形式汇报突发事件。镇街检察室要对辖区内发生的各类突发事件于发生当天汇报所属检察机关,包括重大刑事案件、影响社会稳定的重大群体性事件等。

   (三)建立镇街检察室下基层调研机制

   要定期到基层开展调研活动,通过座谈会、个别走访、实地考察等多种方式,深入了解辖区社会情况。通过查实情、听民意,全面掌握影响和制约镇街检察室发展的问题、辖区内不稳定因素和重点矛盾,有利于完善镇街检察室的建设,化解社会不稳定因素和重点矛盾。

   六、总结

   佛山镇街检察室的设立和运行处于起步阶段,从法律地位不明确、职能定位不清晰、保障机制不健全到完善工作机制,全方位地发挥应有作用,服务社会主义新农村建设,需要经历一个探索和创新的过程。在这个过程中离不开检察干警的真抓实干、开拓进取。“科学发展,先行先试”的精神不仅适用于珠江三角洲地区改革发展规划的要求,也同样适用于完善检察机关镇街检察室工作机制的需要。(邵浩杨)

  

   

  

  

  


 

  [1]“佛山市检察机关将法律监督职能向镇街基层延伸”,载《法治中国》http://article.lawtv.com.cn/portal/2010/0731/29409.html,最后访问于201162日。

  [2]郑红:“发展乡镇检察室服务新农村建设的思考”,载《人民检察》2008年第2期,第25页。

  [3]邵长生:“重构乡镇检察室”,载《人民检察》2009年第2期,第27页。

  [4]“机制”,载百度百科http://baike.baidu.com/view/79349.htm,最后访问于201165日。


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