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新时期设立镇街检察室存在的主要问题和对策设想
日期:2011-08-30

  

  内容摘要检察机关是国家的法律监督机关,设置镇街检察室是检察机关落实十七届三中全会对内部机构进行调整和完善的新举措,是检察体制改革中的重要环节。检察室的发展经历了从快速发展到被撤销,再到重新发展的过程。在当前全国各地不断探索设置镇街检察室的形势下,笔者拟就镇街检察室的发展、现状和实践中存在的困难作一分析,并尝试提出几点设想,以供参考。

  关键词】镇街检察室 问题 设想

  

  检察机关在推进我国农村改革和发展中具有重要作用,检察机关要实现“执法为民、服务发展”的工作主题,要求我们的工作必须贴近群众,深入了解我们的服务对象的基本状况和需求,也必须让群众了解我们,这样我们才能准确把握为民执法的方向,有针对性地服务地方经济社会的发展,也才能让群众知道遇到什么问题该找检察机关解决。但是人民检察院现有组织机构体系中最基层的是县级人民检察院,没有同公安派出所、人民法庭和司法所相匹配的机构设置,这难免在客观上造成监督不力,使法律监督效果大打折扣。而且在当前建设社会主义新农村的形势下,这种组织机构的不尽合理必然制约检察机关服务新农村建设的发展。笔者认为,检察机关要改变这种不利的工作局面,在镇街基层设立检察机关的派出机构──镇街检察室势在必行。

  一、检察室的发展和现状

  我国检察机关的检察室发展经历了从快速发展到被撤销,再到重新发展的过程。1982年开始,一些地方试点设置检察室,包括乡镇检察室、税务检察室、工矿检察室和在其他企事业单位设置的检察室等。当时设置检察室的目的是为了强化检察机关的法律监督职能,密切同人民群众的联系,保护和促进改革开放和经济建设的发展。但是由于在设置过程中出现了范围过宽、管理薄弱、检察室工作人员专业水平低等问题,导致影响检察职能作用的发挥,也影响了检察机关的公正形象。19937月,最高检政治部下发了整顿各类检察室的通知,要求重点发展乡镇检察室;巩固和完善税务检察室;原则上保留工矿区检察室;撤销在其他国家行政机关、企事业单位设置的检察室。1997年刑事诉讼法修改后,税务案件不由检察机关主管,因此税务检察室也被撤销。但是在检察室设置和发展过程中,检察室职能失范,产生了与派出检察机关及内设机构之间分工不清、职权重叠、混乱等问题,最终导致大部分检察室被撤销,保留的检察室也由于没有解决职能问题而使工作进入停滞状态。当前,为适应新形势的需要,全国各地检察机关镇街检察室建设工作又重新铺开,对于镇街检察工作机制改革和创新的问题也在不断地探讨和实践过程当中,对于镇街检察室的设置和职能定位问题各地也都有不同的尝试,如海南省设立的检察室,工作开展如火如荼,而佛山市已设置的镇街检察室也有机制上的创新。

  目前,对于以前延续至今的原检察室和现在各地逐步设立的检察室大概有以下几种模式:

  (一)职务犯罪侦查型检察室

  这个模式是上个世纪80年代设立的检察室的基本形态,它符合当时经济发展的态势,设立初衷在于打击乡镇迅速发展中所引起的贪污贿赂等经济犯罪案件。这种模式存在的前提是有“案”可办,在结构设置上,检察室受派出检察院的直接领导,其地位与院内的其他内设业务机构并列。这种犯罪侦查一体化的体制而且存在职能片面的劣势,不利于检察室本身优势的发挥。[1]

  (二)服务型检察室

  这是近年来各地设立镇街检察室的一种主要模式,占镇街检察室的大部分。这些检察室大都由基层检察院派出,也有从市级检察院派出。这类检察室名称较多,有检察联络室、检察室、检察工作联系点、检察法律服务室、检察工作联络办等多种名称,承担的职能有依法受理举报、控告、申诉,预防职务犯罪,开展法律咨询,进行法律宣传,协助当地党委政府调处社会矛盾,开展社区矫正工作,等等。这类型检察室更多的是为检察机关的职能部门服务,对检察业务工作需要移交职能部门处理,承担的是辅助的职能。

  (三)综治维稳型检察室

  这也是我市检察机关设立镇街检察室的类型,将检察室工作纳入当地综治维稳中心工作是一项制度上的创新。这类检察室除了承担一般的控告、申诉、预防等职能外还承担了综治维稳职能。其主要工作职责包括接待群众来信来访,加强与镇街党委、政府的联系,主动通报和交流工作情况,结合检察业务,开展预防职务犯罪工作。同时,驻镇街检察工作联系办公室负责人按所在地公安派出所、法庭负责人同等级别配备,并兼任所在地镇街综治维稳中心副主任,参与当地社会综合治理和维护稳定工作。[2]

  (四)综合型检察室

  综合型检察室有一个重要的特征是双重领导,检察室除了接受派出检察院的领导,还需要接受当地镇街党委的领导,这种模式的优势比较明显,不仅容易得到当地党委政府的支持,有利于各项检察工作的开展,而且职能比较齐全,更容易融入基层,服务群众,贴近一线。但是综合型检察室不符合我国现行宪法规定的权力架构,检察机关作为法律监督机关,其职能就要立足于检察职能,接受镇街党委的领导并不符合权力层级划分规定。而且更为关键的是,镇街检察室在双重领导体制下,非常容易被异化,成为当地基层政府的一个职能部门。

  综上,目前各地试行的镇街检察室虽然职能不一,模式不同,但是这些检察室的设立为检察机关派出机构的设立提供了探索性的模式,在维护农村改革稳定大局、强化检察机关法律监督等方面都发挥着重要作用。

  二、当前设置镇街检察室存在的主要问题

  实践中,镇街检察室积极发挥法律监督职能,为促进农村社会主义经济发展作出了贡献,但不容忽视的是,当前镇街检察室建设仍然面临着一些问题和困难。

  (一)法律依据不足

  人民法院派出法庭和公安机关派出所的法律地位非常明确的现状不同,相关法律并没有授权基层检察院设置镇街检察室的权利。现行《人民法院组织法》第二十条规定:“基层人民法院根据地区、人口和案件情况可以设立若干人民法庭”。全国人大常委会通过的《公安派出所组织条例》规定;“为了加强社会治安,维护公共秩序,保护公共财产,保障公民权利,市县公安局可以在辖区内设立公安派出所。”而现行《人民检察院组织法》并未授权本级人民代表大会常务委员会批准设置镇街检察室,仅在第二条第三款规定:“省一级人民检察院和县一级人民检察院,根据工作需要,提请本级人民代表大会常务委员会批准,可以在工矿区、农垦区、林区等区域设置人民检察院,作为派出机构”。目前唯一允许检察机关设置乡镇检察室的依据是高检院在1989年和1993年分别制定颁布的《人民检察院乡镇检察室工作条例》,它规定各地可以设置乡镇检察室,但因是高检院单方颁布的内部文件,效力不足。

  (二)认识不到位

  对于镇街检察室,人们对其设置的重要性尚无足够的认识,即使在检察机关内部,对于是否设置镇街检察室也无统一的认识,有些人还持反对意见:一是认为检察机关人少任务重,再设置镇街检察室势必分散力量,影响检察工作的开展;二是认为以前也数量不等地设置过检察室,但效果不佳,以为镇街检察室可有可无;三是认为人财物等诸多困难难以解决,条件不具备。

  (三)工作职能不全面

  由于镇街检察室的设置还没有像派出法庭和派出所那样配套,目前,镇街检察室也只能履行《人民检察院乡()检察室工作条例》规定的任务。相对于同是派出机构的公安局派出所具有的辖区内管理职能和法院派出法庭具有的辖区内案件审判职能来说,我们检察机关对外派设的检察室明显缺少硬性的检察业务职能,大部分只能是协助本基层院开展政策法律宣传、职务犯罪预防、综治维稳等工作,其工作的必要性和重要性无法体现。此外由于我们的检察工作宣传还不是很到位,很多群众对检察机关的职能要么一无所知,要么仅局限于打击刑事犯罪方面。而派出所、法庭等由于设置时间久,工作更贴近群众生产生活,早已赢得群众的普遍信任,这就影响了群众“有问题,找检察”的主动性,使检察室发挥作用的机率变小。

  (四)管理不顺

  镇街检察室应由哪个或哪几个部门管理一直没有定论,有的基层院由相关业务部门协调管理;有的由综合部门协调管理,没有统一规范的管理部门。此外在人员管理上也没有明确的规定,有些检察室聘请当地干部群众为信息联络员,造成管理上的困难。在层级管理上,上级院对镇街检察室本身的工作成绩如何考核、如何规范也未有定论,导致检察室工作的开展似乎可有可无,制约了检察室的科学化、专业化、规范化的发展进程。

  (五)人员与经费不到位

  现在大多数的基层院都存在人少案多、人员紧缺的情况,而一个检察室的日常工作包括宣传、接访、调解等,最少需要投入2名以上的检察人员才能维持正常运转。而且检察室处于工作一线,经常要就各种矛盾纠纷与群众打交道,所配备的工作人员不仅要有过硬的专业素质,还必须有良好的沟通协调能力。而具备这种综合素质的人才,各基层检察院往往难有几个,即使有这样的人才,也往往因为是业务骨干而无法调配到检察室工作。目前,基层检察院编制严重不足,很多基层检察机关长期超荷工作,以珠三角地区检察机关为例,大多数珠三角城市的基层检察机关人均办理刑事案件已超百件,在这种情形下,再要普及镇街检察室,人员编制问题很难解决。此外,经费问题也是难题,要将检察室建设好必须投入一定的经费,而且还可能是持续投入,但现在大多数基层检察院所处地区经济并不发达,也没有自己独立的财政收支,要另外支出这样一笔费用并不容易。

  (六)保障机制不健全

  由于法律依据不足,镇街检察室的设置与否完全取决于地方党委政府的认同程度和支持程度,办公场所、基本建设和购置技术装备等费用基本都依赖于当地政府和镇街的支持,这就导致镇街检察室的设置工作依赖性强,没有自主发展的机制源头,而且工作开展过程中保障力度不够,不利于检察室的发展扩大。

  三、设置镇街检察室的对策和设想

  由于镇街检察室固有的法律依据、组织体制、保障机制等缺陷,在推进过程中势必会遇到困难,但是我们应坚定信心,按照科学发展观的要求,顺应检察改革的需求,认真汲取先前工作中的经验教训,制定科学的管理制度,在明确职责、规范和改进工作机制、强化管理与监督的基础上设置镇街检察室,以便检察机关在服务新农村建设中更加充分地发挥作用。笔者认为,可以从以下几个方面去思考和实践,以解决设置镇街检察室过程中遇到的困惑和困难:

  (一)明确法律依据,坚定信念

  虽然设立镇街检察室在宪法和法律上找不到直接的字眼,但是它这种组织形式和宪法、法律不相违背,还可以从宪法和法律中推导出来。我国宪法第129条和130条规定,人民检察院是国家的法律监督机关,人民检察院的组织机构形式由法律规定。《人民检察院组织法》第2条第3款规定:“省一级人民检察院和县一级人民检察院,根据工作需要,提请本级人民代表大会常务委员会批准,可以在工矿区、农垦区、林区等区域设置人民检察院,作为派出机构。”这是组织法关于人民检察院在特殊区域设立派出机构的规定,其中对“特殊区域”的范围作了不完全列举,从中可以寻得检察机关在农村设立派出机构的法律空间。而所谓“根据工作需要”,我们认为应理解为根据党和国家以及本级检察机关所在地区的工作大局需要,当前形势下,服务社会主义新农村建设就是服务大局,所以设置镇街检察室,是符合组织法立法本意的。另外宪法第135条规定:“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件,应当分工负责,互相配合,互相制约,以保证准确有效地执行法律。”根据该条文,我们可以衍生出一个结论:应该从组织上保证公、检、法等机关分工负责、配合制约,乡镇、街道等基层检察机构的缺失显然有违宪法要求法制平衡和法制治理机制之完整。

  (二)加强宣传教育,深化认识

  检察机关内部关于设置镇街检察室的思想障碍,是当前制约设置进程的关键因素,要通过理论教育、舆论宣传、总结推广典型经验等措施进一步统一检察机关内部认识,奠定稳定的思想基础。要明确当前设置镇街检察室是时势所趋,是检察机关依法履行法律监督职能的需要,是检察机制改革和创新的重要一环,镇街检察室的成功设置和运行,有利于检察工作更好更深入地开展,更好地服务于农村和社区,真正实现执法为民、维护社会公平正义的神圣使命。当然这个认识,也要以先解决其他相关困难为前提,有关管理机制、人员编制、经费等难题解决后,思想认识的不到位问题也会随之消除。

  (三)重点区域先行,稳步推进

  镇街检察室作为检察院的派出机构,其设立目的是服务县域经济发展,维护社会稳定,因此设置的地点应当结合区域发展的规划和服务基层生产生活。应采取探索式的试点性方式,在重点区域设立镇街检察室进行试点工作,边运行边改进。在推进的过程中要统筹兼顾,慎重稳妥,不可全面开花,操之过急。另外在设置镇街检察室的时候,应坚持独立办公,积极争取当地党委政府的大力支持,协调好有关单位为检察室的办公地点选择独立院落,独立挂牌,区别于政府机关。同时加大宣传力度,营造检察机关服务基层的氛围,树立公正执法的良好形象。

  (四)准确定位职责,统一管理

  设立镇街检察室的目的是为检察机关行使监督职能服务,其职能的承担应与人员配备、经费保障、辖区经济社会发展状况等相适应,要防止镇街检察室承担其他不应承担的任务,防止华而不实。首先是结合检察工作特点,突出法律监督作用,合理设置检察室的常规职责并积极履行。比如,接受群众汇报、控告、申诉,接待群众来信、来访;发现受理职务犯罪案件线索;配合查办涉农职务犯罪案件,开展职务犯罪案件预防;受理执法不严,司法不公问题,对当地执法部门司法活动进行法律监督;开展法制宣传,参与社会治安综合和平安创建活动等。其次是突出特点,尝试下放职务犯罪线索初核的职能。对于群众反映的检察室辖区内的职务犯罪线索,如果材料情况不清,难以定性,则报检察长批准后对线索进行初步核实;如果线索材料比较明确具体的,则可交由控申部门备案,在侦查部门侦查时,检察室发挥基层触角作用积极配合,做到不失职、不越权。[3]再次,合理承办刑事案件。当前基层派出所和人民法庭都有承办刑事案件的职能,笔者认为镇街检察室也可以尝试将批捕、起诉等职能一定程度地下放,由检察室承办辖区内刑事案件后提交检察长(或检委会)审批,以此来充实镇街检察室的工作内容,让其有作为有地位,提高公信力和实效,也可一定程度上缓解基层检察院办案压力大的问题。在管理上,上下层级间要明确工作和考核标准,根据检察室的具体职责明确对口的管理部门。笔者认为,还有必要对镇街检察室的工作实行目标管理,明确任务、分解责任,引入竞争机制。另外需要注意的是,同一级镇街机构比较复杂,人民法庭、人代会等机构权限容易冲突,申诉信访案件需要协调机制,需要地方党委和政法委的领导和协调,在重大问题上,需要建立联系制度,使镇街政权建设真正能维护社会稳定,保护人民群众合法权益。

  (五)稳定配备人才,保障经费

  没有人才和经费,就如同无米之炊,因此要切实解决这两个问题,才可能建设好镇街检察室。笔者建议,应当由最高人民检察院会同国家编委等相关部门协商,增加检察室人员编制。在设置经费上,也应由最高人民检察院会同财政部门联合发文,拔出专款,解决设置镇街检察室经费的难题。此外,也要争取当地党委政府的支持,从地方财政中拨款用于检察室的建设,并将其纳入地方财政统筹。在检察室人员的调配上,为了调动检察干警前往检察室工作的积极性和主动性,应该在政治地位上适当倾斜。有检察官建议在镇街检察室人员的配备上以“组合拳”形式解决人员难题,笔者认为合理可行:一是在年龄上实行老中青结合,配好检察室人员。首先是用好“老”,从离退休干警中返聘顾问。很多离退休老同志,都有发挥余热为社会作贡献的热心,而且他们由于工作时间长、经验丰富、人脉广阔、协调沟通能力强,具备做好群众工作的优势,是我们检察室不可多得的好顾问。其次是用好“中”,从在岗干警中挑选负责人。这些被挑选的中青年干警是当前检察院的中流砥柱,他们业务能力强,对当前的政策、精神理解较深刻,能够敏锐地把握住检察室工作中发现的潜在线索,并能够马上启动检察业务职能。最后是择好“青”,从见习生中挑选联络员。争取当地党委和上级院的支持,安排检察室见习岗位,专门给具有法律专业知识的年轻人。这些年轻人具有高涨的工作热情、强烈的上进心、先进的思维方式和娴熟的网络操作技巧,在一定条件的激励下会有很好的发挥。老中青结合的选人模式,既可以使检察院摆脱聘请社会人员存在的管理难题,而且老中青三方面优势互补,能够促进检察室的工作更科学、有序、有效率地开展。二是在机制上采取定、轮岗相结合的方式,运行好检察室。在运行模式上采取定岗轮岗结合的方式,对老干警和见习青年定岗定人,对在岗中青年干警实行轮岗,即以科室为单位轮岗,由科室根据本科的工作安排选派人员。这样就可以把定岗定人和轮岗排人制度各自优点最大限度的发挥出来。[4]

  四、结语

  最高人民检察院已经印发了《关于进一步加强和规范检察机关延伸法律监督触角促进检力下沉工作的指导意见》,就延伸法律监督触角、促进检力下沉工作作出统一规范。镇街检察室建设顺应当前社会主义新农村建设对民主和法制发展的需要,符合广大人民群众对公平正义的新期待和新要求。我们应通过积极实践和探索,把法律监督的触角延伸到基层,实现检察工作重心下移,切实畅通群众诉求渠道,推动三项重点工作深入开展,促进依法行政和公正司法。(吴丽娟)

  

  

  

  

  


 

  [1]李天水:“新形势下设置乡镇检察室初探”,载正义网检察频道http://www.jcrb.com/jcpd/jcll/201009/t20100903_412732.html

  [2]王瑞峰、陈伟图:“关于镇街检察室未来发展方向的思考----镇街检察室与香港廉署社区关系处办事处的比较研究”, 载《检察研究》2011年第1期,第60页。

  [3]欧阳晨、陈熙:“基层检察院延伸法律触角建立检察室工作之探析”,载中青在线网法治频道http://law.cyol.com/content/2011-04/01/content_4303931.htm

  [4]欧阳晨、陈熙:“基层检察院延伸法律触角建立检察室工作之探析”,载中青在线网法治频道http://law.cyol.com/content/2011-04/01/content_4303931.htm


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