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充分发挥镇街检察室作用加强对派出所执法监督
日期:2011-07-21

  内容摘要:建立健全对公安派出所的监督机制是中政委、高检院部署的一项重要的司法体制改革内容,是检察机关着力推进法律监督向基层延伸的重要举措。镇街检察室作为基层检察院的派出机构,与派出所联系紧密,具有监督最直接、最到位的优势。因此,探讨镇街检察室对派出所执法监督,对延伸法律监督触角,提升检察机关法律监督能力很有必要。

  关键词:镇街检察室 监督 机制

  加强对公安派出所执法活动的监督,是指检察机关依据法律赋予的监督职能,在法律规定范围内对派出所的刑事诉讼活动和刑罚监外执行等活动依法履行监督职能。在我国刑事诉讼体制下,检察机关依据法律赋予的监督职能,在法律规定范围内对派出所的执法活动依法进行监督,不仅是检察机关顺应司法体制改革,延伸法律监督触角,全面履行法律监督职能之需要,也是促进公正规范执法,共同维护司法公正之需要,更是人民群众的强烈期盼。镇街检察室作为基层检察院的派出机构,与公安派出所管辖范围一致,平行设置,联系密切,要充分发挥自身作用,积极探索对派出所监督的方法和途径。

   一、加强镇街检察室对派出所执法监督是延伸法律监督触角的必然要求

  公安派出所是公安机关行政执法的前沿哨所,也是公安机关同人民群众联系的实践者。公安派出所拥有包括刑事案件、治安案件在内的广泛的执法权和行政管理权,这些权力行使的正当与否直接关系到人民群众的切身利益。湖北佘祥林案、河北聂树斌案、河南赵作海案等一系列案件被公诸报端之后,公安派出所在人民群众中的形象受到从未有过的挑战。从这些案件中不难发现,公安机关可以采取拘留、监视居住、搜查、扣押、通缉、窃听、取保候审等涉及到公民人身自由和财产权利的措施,这些措施都由公安机关自己决定、自己执行,缺乏必要的监督和约束。目前,派出所在刑事执法活动、监外执行监督工作中,存在的主要问题有:一是在案件受理、调查和刑事立案等执法办案环节缺乏规范,存在执法边界不清、刑事立案与否的随意性较大。二是公安派出所均设有候问室且有完备的录像监控设备,但目前公安派出所接警后,留置、盘问、讯问、询问工作一般都不进入候问室,即使在候问室也不启用录像监控,防止和排除刑讯逼供或违法取证得不到有效保证。三是搜查、扣押、保管、处置嫌疑人的财物不太规范,导致有的物证、书证等证据或个人合法财产灭失,群众反映较大。四是对刑罚监外执行监督重视不够,主动性不强。表现在:不少镇街民警对监外执行职责几乎不知,认为是司法所和综治办的事;有的缺乏主动参与镇街矫正管理工作的责任意识,贻误对所在镇街服刑人员矫正期开始或届满的宣告,也不能及时发现镇街服刑人员脱管漏管、丧失监外执行条件等情形。

  出现上述情况的根本原因在于公安机关的权力缺乏必要的监督和约束。而现行的监督机制唯一能对警察权形成有效制约的就是检察权。为了更有效地行使监督权,检察机关的监督中心也应当随之下沉,因此加强镇街检察室对派出所执法监督是延伸法律监督触角,提升检察机关法律监督能力的必然要求。[①]

  二、当前镇街检察室对派出所执法监督的主要成效及存在的主要问题

  (一)主要成效

  镇街检察室是适应新形势下检察工作发展需要,延伸法律监督触角的有效载体和有力途径。镇街检察室对派出所执法监督虽处于起步和探索的阶段,但也取得了一定的成效。表现在以下方面:

  1、提高了取证能力,保证了案件质量。镇街检察室将审查关口前移,通过提前掌握案情、提前掌握证据,帮助派出所办案人员转化侦查思路,引导侦查人员合法、及时、准确、全面收集、固定证据。

  2、规范了侦查行为,增强了监督效果。镇街检察室积极拓展法律监督新途径,加强了刑事案件立案和侦查环节的监督力度。加大了对不立案、或立案不当案件的监督力度;适时对派出所拟治安处罚的案件进行排查,对符合追诉标准的案件予以及时追诉,杜绝“以罚代立、以罚代刑”;强化侦查环节“漏罪、漏犯”的监督力度,及时向公安机关提出口头或书面建议,追诉有遗漏罪行和其他应当追究刑事责任的人,确保打击实效。

  3、创新了工作机制,形成了工作合力。镇街检察室加强引导侦查,打破了传统松散的检警关系,理顺了侦、控职能配置,在探索建立侦查职能、服务控诉职能的新型检警模式方面,作了有益的尝试。

  4、突出了类案研究,加强了沟通协调。镇街检察室对发现的不当侦查行为进行归纳总结,将情况集中向派出所所有承办刑事案件的人员进行反馈,指出不当之处,提出改进要求,明确统一标准,杜绝了不当侦查行为的再次发生。

  (二)主要问题

  由于现行法律没有明确规定镇街检察室如何开展对派出所执法活动的监督,相应配套机制也尚未健全完善,影响了监督的力度和效果。主要表现在以下几个方面:

   1、监督力量有待于配备。从监督模式上来看,镇街检察室对派出所执法监督的范围包括事前、事中以及事后的全面监督。一方面保证了监督范围的最大化,另一方面对镇街检察室人力、精力要求比较高,这与目前镇街检察室人员较少、监督力量比较薄弱的情况不相匹配。

  2、监督效果有待于增强。从监督措施的运用来看,镇街检察室基本采用提前介入侦查、信息通报等措施,监督效果较好。但在巡查监督工作中,由于受现有条件的制约,监督并未达到预期的效果。此外,由于法律未明确公安机关拒不纠正违法,或者拒不执行检察机关所作决定的法律后果,镇街检察室对派出所执法监督缺乏刚性。

  3、监督共识有待于统一。监督派出所执法活动,体现了其监督前移、发现问题和解决问题早的特性。在有效维护司法公正的前提下,也有必要考虑公安机关的实际情况。如果完全通过文来文往的方式进行监督,则可能过于刻板,会影响公安机关对此项工作的配合,甚至还有可能造成派出所对检察监督工作产生消极情绪。因此,对监督工作如何纠错,如何规范监督程序,应结合法律法规的相关意见,来进一步完善工作方式。

  4、监督信息有待于强化。从镇街检察室监督派出所执法工作的现状看,采取的还是接受信访举报、提前介入侦查、调阅案卷材料、召开联系会议等常规工作方式,案件信息共享平台尚未普遍建立,或虽已建立但仍存在信息输入不全、运转不畅、配套制度不完善等问题。

  三、镇街检察室对派出所执法监督的基本原则和职能定位

  深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点工作, 延伸检察职能,实行社会管理创新, 切不能脱离检察机关自身职能。近年来,全国各地检察机关不断加大对公安派出所执法监督的力度,取得了一定的成效。但是从镇街检察室这一层面去探讨如何监督公安派出所执法活动,仍处于萌芽阶段。因此,明确镇街检察室监督派出所执法活动的基本原则,找准镇街检察室在监督派出所执法活动中的职能定位很有必要。

  (一)基本原则

  1、依法监督与探索改革相结合。镇街检察室要严格按照法律的规定,积极探索对派出所刑事执法活动的监督,努力提高法律监督能力和水平。派出所应当严格依法履行职责,自觉接受镇街检察室的监督,对检察机关依法提出的监督意见,应当执行。

  2、加强监督与注重配合相结合。镇街检察室在履行职能、加强法律监督的同时,要注重与派出所的工作联系与支持配合,遵循公安工作特点,以监督类案问题、共性问题为主,着力帮助派出所提高执法水平和打击犯罪能力,达成共识,增强工作合力,体现监督实效。

  3、循序渐进与改革创新相结合。镇街检察室对派出所监督工作,应当以循序渐进方式稳步推进,并且要不断总结经验,积极探索监督的途径,拓宽监督的渠道,创新监督方法,努力找到监督配合的结合点,建立健全长效机制,促进公正、廉洁、文明执法。

  (二)职能定位

  第一是法律监督。这是最鲜明的属性。对派出所监督,首先要把监督放在突出的位置。具体来说,就是围绕刑事执法活动,立足职能开展立案、侦查和刑罚执行等监督活动,不包括对派出所行政执法活动的监督。[②]

  第二是专门监督。按照检察机关内设部门分工,侦监部门、公诉部门承担立案、侦查监督、审查逮捕、审查起诉等一般监督职能,这类监督具有个案监督的特性。而镇街检察室对派出所监督则是专门监督,是针对派出所刑事执法过程中的一类问题、倾向性问题的监督。一般监督和专门监督既各有侧重,又相辅相成,即一般监督在监督过程中可以为专门监督提供基础性材料;专门监督依据一般监督提供的基础性材料,进行综合分析研判,确定重点后进行专项监督。因此一般监督是基础,专门监督是深化。

  第三是有重点的监督。对派出所监督不可能面面俱到,只有针对派出所执法活动的一类问题、苗子性问题、倾向性问题,有重点、有针对性地加以监督,才能充分凸显监督分量和效果。

  第四是刑事侦查和刑罚执行两项职能同步监督。鉴于公安派出所承担着刑事侦查和刑罚执行两项职责,这与镇街检察室所肩负的监督职能相对应,因而在对派出所监督工作中,可以考虑将刑事侦查和刑罚执行两项职能同步监督检察的方式进行。两项职能并轨同步监督,不仅可以充分发挥、合理配置镇街检察室有限的人力资源,而且又不至于牵涉公安派出所过多的精力和过重的负担。

  四、加强机制建设,不断推进镇街检察室对派出所执法监督的力度

   (一)畅通信息发现机制

  1、建立巡视、检查制度。镇街检察室对派出所在立案、侦查、执行环节的执法情况,应当进行巡视、检查。检察巡检检查制度,着重从以下几个方面来构建:其一,应当坚持巡视、检查相结合的方式。巡视主要是针对派出所的执法活动进行的监督,检查主要侧重于对派出所办理刑事案件书面材料的监督。其二,巡检抽查的内容包括立案、侦查和刑罚执行的相关情况,包括以下五个方面:(1)检查案件受理、刑事立案、强制措施、案件移送、非羁押强制措施执行等工作台帐,掌握派出所刑事执法数据和工作情况;(2)调阅监控录像资料,对询问室使用情况开展检查;对讯问、询问工作加强监督,防止刑讯逼供,暴力取证情况发生;(3)查阅扣押、发还物品清单,检查赃证物品保管情况,对赃证物品及涉案对象随身物品的查扣、保管、发还和移送等加强监督;(4)查阅监外执行人员监管情况记录与台帐,核对监外执行人员基本信息;(5)对受理案件后不予立案,以及刑事拘留后释放或者转行政处罚的案件监督,防止降格处理。

  2、建立执法信息通报制度。派出所定期向镇街检察室通报执法信息,镇街检察室有权要求派出所提供有关材料,或者就被监督事项作出说明。执法信息通报的内容重点考虑两个因素:一是可能影响犯罪嫌疑人人身权利;二是难以通过刑事诉讼中批准逮捕、审查起诉程序直接监督的情况。情况通报的范畴大致包括五个方面:(1)立案辖区内重大案件、群体性案件、涉众型案件;(2)对被羁押的犯罪嫌疑人重新计算或者延长羁押期限;(3)撤销案件或者作另行处理;(4)监外执行人员交付、宣告、教育以及监管矫正的情况;(5)非监刑罚变更执行以及解除矫正、终止执行。通报可以采取定期或者不定期的方式进行,也可以在镇街检察室的要求下,针对某一具体情况进行通报说明。

  3、建立网络信息互通制度。网络信息互通制度是指镇街检察室与派出所应建立刑事案件信息共享平台,派出所将立案、侦查、执行过程中的相关情况传送到信息平台中,接受检察机关监督的一种制度。派出所将所有刑事案件的立案情况、采取强制措施情况、结案移送情况、社区服刑人员电子档案等,及时通过信息共享平台向镇街检察室报备审查。镇街检察室通过审查发现有监督价值的案件,从而有效地进行监督。

  4、建立引导侦查制度。考虑到派出所办理案件的类型,可将引导侦查案件的范围设定为:辖区内重大案件、群体性案件以及新型案件。所谓重大案件,是指在辖区内产生重大影响的案件;群体性案件是指涉案人员三人以上的团伙犯罪或者被害人在三人以上的涉众型案件;新型案件主要是指犯罪手段和方式有别于传统犯罪或者新罪名案件。

  5、建立监外执行情况监督制度。由镇街检察室牵头,与公安派出所、司法所、镇街综治办等职能部门和村(居)委会加强联系,以走访为主要形式,并把“一帐三表”的核查、监外执行人员信息核对等为重点,完善信息平台建设,使信息沟通更加及时、顺畅。一是与派出所、司法所、镇街综治办进行沟通会商,清理核对镇街服刑人员底数和基本状况,互换监管矫正和检察监督工作情况;二是与派出所、司法所和镇街综治办滚动排查镇街监外服刑人员中的重点监控对象,开展约见谈话教育,了解、掌握改造表现。

  6、畅通举报和控告申诉制度。受理群众举报、控告、申诉,具有涉及问题广、接触问题多、反映情况快的特点,是镇街检察室听民意、了民情的重要方式。群众举报以及控告申诉是当前检察机关履行立案监督、侦查监督以及发现职务犯罪的重要信息来源,尤其是对派出所有案不查、该立不立、不破不立、以罚代刑以及侵害诉讼当事人合法权利等情况,大多数来源于群众举报和控告申诉。镇街检察室作为检察机关派驻镇街的工作窗口,通过受理群众举报和控告申诉,对反映的情况进行综合分析和研究,能够有效发现和纠正派出所刑事执法活动中违法违规情况,防止错漏。

  (二)拓展监督途径

  设立镇街检察室要为派出所执法监督工作提供良好平台,并通过履行法律监督职能,抑制和纠正派出所刑事执法活动的违法违规行为,促进派出所办案效率和质量。据此,镇街检察室履行法律监督职能的方式方法,既应当包括检察公函、检察建议等柔性监督方式,还应当包括纠正违法通知等刚性监督方式,实现刚柔并济。并且赋予《检察建议》和《纠正违法通知书》应有的法律效力。

  1、检察公函方式。“通报”作为检察机关履行法律监督职能柔性的监督手段,其既可以用于批评错误,总结教训,还可以用来互通情况,沟通交流信息,指导推动工作。对于镇街检察室在日常派驻工作中发现的派出所在刑事执法中反复出现的刑事违法行为,且未达到严重的程度,即未对犯罪嫌疑人的定罪和量刑产生实质上的影响和未造成程序的严重缺陷,可以依托刑事执法联席会议等平台,采用检察公函等形式予以通报,定期与公安机关交换意见。

  2、检察建议方式。《人民检察院检察建议工作规定(试行)》第五条第(五)项规定:对“……公安机关……在执法过程中存在苗头性、倾向性的不规范问题,需要改进的”可以制发检察建议,故针对公安刑事执法活动中办案指导思想、办案能力、执法程序、执法规范等带有苗头性、倾向性和全局性的重点问题,有重点地深入调研,找准症结,提出检察建议,提高监督的针对性和实效性。尤其在监外执行监督过程中,可以重点运用一类问题检察建议的形式,着重分析监外执行的罪犯脱管、漏管的原因,督促相关机关严格履行监外执行程序。

  3、纠正违法方式。发送《纠正违法通知书》是检察机关对派出所监督机制中最严厉的一种监督方式,适用范围限于派出所严重违反法律法规、造成严重后果的违法行为。接受《纠正违法通知书》的公安机关应当对所属派出所的严重违法行为予以纠正,并将纠正情况通知反馈检察机关。在法律对检察机关的法律监督方式有明确规定的事项上,不能用检察建议等其他方式代替法定的监督方式,否则将降低法律监督活动的效力。

  “监督效果不仅需要监督主体依法尽职履行监督职能,更为重要的是应当拥有强有力的监督手段,没有强有力的监督手段的监督难以使被监督机关纠正违法现象。”[③]可以规定检察机关发出《检察建议》和《纠正违法通知书》后,公安机关必须在规定时间内纠正违法或者整改,并将纠正、整改情况向检察机关通报。公安机关对《检察建议》和《纠正违法通知书》有异议的,应当在收到《检察建议》和《纠正违法通知书》后七日内提出不同意见。检察机关坚持纠正意见,公安机关可以向上一级检察机关提请复核,上一级检察机关应当在十五日内作出决定,通知下级检察机关和公安机关执行。可以规定检察机关发出《检察建议》和《纠正违法通知书》后,公安机关必须在规定时间内纠正违法或者整改,并将纠正、整改情况向检察机关通报。公安机关对《检察建议》和《纠正违法通知书》有异议的,应当在收到《检察建议》和《纠正违法通知书》后七日内提出不同意见。检察机关坚持纠正意见,公安机关可以向上一级检察机关提请复核,上一级检察机关应当在十五日内作出决定,通知下级检察机关和公安机关执行。

  (三)规范监督方法

  镇街检察室在开展对派出所执法监督的工作中,注意掌握方法:一是查,二是看,三是谈,四是听,五是帮。“查”主要是到派出所检查工作台帐和相关的案件材料,只有查阅台帐,查阅相关的资料,才可能行使职责。“看”主要是看询问和讯问过程和取证手段是不是合法,在取证过程当中制作的询问、讯问笔录是不是规范,这是监督的重要方面。“谈”就是有选择性地与被羁押对象谈话,了解派出所执法过程中的执法情况有没有违法情况,有没有过激情况,这样有利于掌握派出所执法过程中的情况。“听”主要是通过开展镇街检察室检察官定期接访和巡回下访、多角度听对派出所有什么意见和建议。“帮”,既要提出派出所执法工作中的不足,同时要适度开展现场监督,帮助、支持派出所开展工作。( 何颖辉)


  [①]邵长生:《重构乡镇检察室.人民检察》,载《人民检察》2009年第18期。

  [②]李铭:“乡镇检察室职能的合理定位”,载《海南日报》2009年1月13日

  [③]夏黎阳等:《强化法律监督的制度设计》,载《中国检察》(第7卷),北京大学出版社2004年版,第364页。


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