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浅议我国的检警关系
日期:2011-05-31

                                                浅议我国的检警关系

                                                        ——以公诉权对公安机关侦查权的监控为视角

  

  【摘  要】检警关系问题不是一个新问题,近年来,围绕着检警关系的改革,法学理论界展开了激烈的争论,司法实践部门也开展了一些积极的探索与实践[1],但时至今日,中国的检警关系改革将何去何从仍未有定论。本文拟分析我国现行检警关系存在的缺陷,说明改善的必要性,并介绍了一些国外例制,以检警关系中首当其冲的公诉权与侦查权的关系为视角切入,对中国的检警关系问题发表一些浅见。

  【关键词】检警关系 公诉权 侦查权 监控

  

  引言

  2008年新《律师法》的施行,对公安机关、检察机关带来了一系列挑战。例如,律师在侦查阶段的“调查取证权”和“不被监听的会见权”可能影响到侦查人员证据的收集;律师在审查起诉阶段“有权查阅、摘抄、复制案卷材料”不利于检察机关公诉部门行使补充侦查权。笔者认为这里涉及的是一个深层次的问题,即我国现行检警关系不合理,从而导致侦诉机关不能优势互补,形成合力,及时有效地收集证据,准确有力地打击犯罪,影响到公正与效率的统一。

  

  一、我国现行检警关系的现状及其改善的必要性

  

  “检警关系”从实然层面讲就是公诉权和侦查权的关系。根据我国《宪法》和《刑事诉讼法》的规定,确立了刑事诉讼审前程序:除自侦案件外的刑事案件侦查权由公安机关行使,检察机关行使审查起诉权,两权互相独立、互不隶属,侦查、审查起诉形成了相互分离、独立平行的两个阶段,刑事案件由侦查机关侦查终结后移送公诉机关审查起诉,公诉机关实质上只有在收到案件材料后才有权审查证据材料,而且主要是停留在书面审查上。同时,公诉机关对侦查机关享有法律监督权,但有关监督的意见或建议无强制措施予以保障,是一种“软监督”。显然,我国检警关系是一种特殊的分离模式,其忽视了公诉权在审前的主导地位,淡化了公诉权对侦查权的监控,影响了刑事诉讼活动的通畅运行,不利于有效惩治犯罪和保障人权,也阻碍了司法公正和效率。具体而言,现行检警关系存在以下弊端:

  (一)现行检警关系违背了诉讼法理。

  从诉讼的一般理论讲,侦查的最终目的是为了控诉服务,在侦查阶段进行的调查取证、查明案件事实等等活动都是为了在法院庭审阶段支持控诉。因此,侦查职能往往被视为控诉职能的辅助部分而不具有独立性,在刑事诉讼中定位执行控诉职能的检察机关和执行侦查职能的公安机关之间的关系时,执行控诉职能的检察机关应该居于主导地位。正如有的学者所说的:“公诉权应当包括侦查权。侦查权较之公诉权来说,应该处于权力的下位。”[2]所以,既然控诉和侦查的关系在本质上应该是一种主从关系,那么行使控诉权的检察机关就应该有权监督、制约行使侦查权的公安机关,而反过来,行使侦查职能的公安机关却不能监督和制约行使控诉权的检察机关,否则将导致诉讼关系错位,诉讼机制冲突。[3]而从我国目前的现实情况看,“分工负责、互相配合、互相制约”原则指导下的分立、制约的检警关系模式强调的是检警之间的平等和独立,在本质上是一种错位的关系模式,违背了控诉与侦查之间的主从关系,以至于引起了检警关系之法理错位,也必然会导致实践中的诉讼关系的不顺以及侦查机制的不畅。

  (二)现行检警关系违背了司法公正规律,难以适应现代庭审方式的需要。

  96年《刑事诉讼法》确立了当事人主义的庭审方式,法官在庭审中的中立地位突出,法官主要根据控辩双方的举证、质证,提出本方主张及相互辩论等庭审活动来居中裁判,法官是否支持指控的事实,完全取决于法官对控方证据的认定,虽然公诉人在法庭上的表现作用不可忽视,但是,最终能否定案,主要还是看案件本身证据质、量有无达到一定的标准。由于侦查人员远离庭审,对庭审活动缺乏亲身体验,尤其对控辩双方质证过程缺乏深入了解,导致侦查人员对法官最终据以定罪量刑的证据标准缺乏了解,在实践中往往出现,侦查人员收集的证据材料在质量上不符合证据要求或在数量上达不到证据充分的定案要求。

  但是公诉机关虽代表国家担负着指控犯罪的职责,为指控犯罪需审查证据、认定事实、适用法律,并承担着因证据不合法而造成败诉的风险和后果,而实际上却无权要求侦查人员收集、固定规范的符合刑事诉讼要求的定案证据,甚至对侦查人员收集证据的过程也无从知晓;相反,作为享有独立侦查权,承担收集证据责任的侦查机关却不承担因证据问题而造成败诉的风险。实践中,常常出现公安机关侦查终结后自认为大功告成,而公诉机关却因证据不符合起诉标准或定罪标准导致无法指控犯罪或指控失败,严重影响了司法公正的实现。

  (三)现行检警关系不利于保障人权、影响诉讼效率。

  首先,在刑事诉讼中,及时、准确打击犯罪、有效保障人权是司法机关追求的价值目标。但在实践中,犯罪嫌疑人被检察机关批准逮捕后公安机关就停止了对案件的侦查,认为证据材料充分了,到侦查期满原封不动地将其移送审查起诉部门,或者当公诉部门审查证据后要求公安机关补充侦查一些证据时,公安机关办案人员常自认为不必要就将案件搁置一旁,对补充侦查建议不予理睬,待案件起诉后,轻者造成公诉人在庭审中的被动,重者则导致改判,甚至造成一些案件无法起诉。这就是常说的“捕后不查”、“退而不查”现象,由于侦查机关不进一步调查、核实犯罪嫌疑人有罪、无罪的证据材料,严重影响了案件的质量,不仅是对被害人权益,也是对犯罪嫌疑人合法权益的不负责。

  其次,由于检警分离,案件移送到公诉机关,经审查后才能发现事实不清、证据不足等问题,为保障指控犯罪的成功,多退回公安机关补充侦查,案件通常经过两次退查后,才作不起诉(因证据不足)或提起公诉(证据符合起诉标准),这样导致犯罪嫌疑人从归案到被交付审判或被告知对其作不起诉处理要等待一年有余的现象是屡见不鲜,其严重影响了诉讼效率,不利于保障人权。笔者在佛山市人民检察院上挂锻炼期间,就曾办理过一起多人贩毒案件,因为公安机关证据做地比较粗糙,笔者两次退查该案,多次“恳请”侦查人员补充完善了毒品含量鉴定、司法精神病鉴定、关键书证、视听资料等多份证据,才将一个原本在侦查阶段就可以很好地完善、固定证据的案件成功起诉。该案自公诉机关收案至起诉就历时半年有余,案情复杂固然是一方面,但和公安机关的“沟通”之难也可想而知,如果公诉机关能在侦查阶段有效提前介入,司法公正与效率定会更有保障。

  再次,分离机制不利于发挥检、警两家的特长,通常侦查人员具有较强的侦查能力,但缺乏法律意识、证据意识,常常收集的证据因未能有效固定而造成永远的丧失;而检察官的法律意识和证据意识较强,但侦查能力相对较差,但现行机制造成检、警两家各自独立行事,侦查人员侦查阶段收集到的证据得不到检察官的有效指导,而检察官在审查起诉阶段的自行侦查也难以得到侦查人员的有效配合,双方难以形成合力,及时、准确、有效地打击犯罪。

  最后,因分离机制导致公诉权对侦查权监控无力,侦查人员采取刑讯逼供等方法手段获取证据、违法扣押或收取犯罪嫌疑人财物等侵犯人权的现象也时有发生。

  (四)目前法律中,公诉权对侦查权的监控规定地不够完善,亟待立法保障。

  首先,现行刑事诉讼法对立案监督、侦查活动监督的规定过于原则,缺乏实施细则,使这两项工作的开展受到很大限制。由于公安机关可以独立决定立案、侦查、撤案以及采取刑事拘留、取保候审、监视居住、追捕等强制措施,法律没有明确赋予检察机关知情权,虽然规定检察机关有实行法律监督的职责,公安机关也有予以配合的义务,但规定往往过于空泛,如何从职责与职权、义务的搭配上保证各种监督的实现则没有具体的规定。因此检察机关对公安机关的侦查活动和立案活动很难能够实现全面监督,检察机关有关了解公安机关受案、立案、破案、撤案的数据和情况的要求大多受到拒绝,要开展立案监督、侦查监督通常只能通过被害人的控告以及在移送审查的案件材料中发现线索,而在对侦查、立案监督线索进行调查的过程中,又要依赖公安机关的配合。法律上的不完善使得检察机关的立案监督难以展开,即便展开也难以监督到位。

  其次,刑事诉讼法没有规定对公安机关不采纳检察意见或建议的惩戒后果,缺乏强制执行力。例如,在刑事诉讼过程中,当检察机关要求公安机关补充侦查一些证据时,如果公安机关办案人员认为不必要就可以不收集该证据,造成一些案件无法起诉。这样既纵容了犯罪,又浪费了司法资源。立案监督也存在同样的问题,如果公安机关坚持认为不应该立案,即使检察机关发出《立案通知书》,公安机关也可以不予立案,并不会因此而承担任何法律后果。由于缺乏法律规定的惩戒后果,检察机关对公安机关的监督和制约作用显得苍白无力。

  

  二、借鉴:国外典型检警关系模式的比较性考察

  

  (一)检警一体模式。

  检警一体模式为大陆法系国家所大量采用。如根据法国刑事诉讼法的规定,司法警察负责对案件的初步侦查,“检察官有权指挥所在法院辖区内的司法警官或司法警察的一切活动”,“有权采取拘留的措施”,“享有法律授予司法警官的一切权力和特权”。在德国,根据其刑诉法典第161条的规定检察机关可要求警察机构和官员“进行任何种类的侦查,”后者“有接受检察院请求、委托的义务”。163条规定警察仅担负辅助检察官的责任,应当“毫不迟延”地将侦查结果送交检察院。意大利的《1988年刑事诉讼法》规定检察机关是国家公诉机关、它代表国家和社会对一切犯罪活动行使追诉权,检察官对司法警察的侦查行为进行指挥和法律指导。“警察在发现犯罪行为发生后的48小时之内,必须向检察官提出报告,并将其初步侦查中收集的全部卷宗材料移送给检察官进行正式的侦查活动”。

  这一模式的特点是:在刑事诉讼的审前程序中检察机关处于主导地位,通常由检察机关行使侦查权或侦查监督权,在侦查中指挥、领导警察进行诉讼活动;刑事警察定位于检察机关的辅助机关,在检察机关领导和指挥下实施侦查行为。将审前阶段的诉追权集中地由一方主导,增加了诉追的准确性、有效性和效率性。但该模式于司法实践中,由于检察官往往不亲自侦查,因此其处分可能与实际情况不符,而招致警察机关的抱怨,从而不利于刑事诉讼程序的良好发展,影响警察侦查的积极性。

  (二)检警分离模式。

  检警分离模式一般为英美法国家采用。如英国1985年的《犯罪起诉法》规定:检察机关的主要职责是在警察提起诉讼程序后接过刑事起诉的责任,并对起诉材料进行审查,针对证据的充分性和是否为了公共利益两个问题,审查后决定是否起诉,但部分案件仍由警察起诉。若检察官审查后认为案件不符合起诉标准者可以退回警察部门补充侦查,但无权自行收集证据。如果警察部门拒绝补充侦查,检察官只能中止案件。在美国,也是两机关分享侦查权,此外,大陪审团对某些案件也有较大的调查权,实践中大多还是由警察侦查,检察官负责起诉,警察有作证的义务并在实践中大量出庭作证。在加拿大,检察官也没有侦查权和侦查指挥权,与警察互不隶属,仅有某些咨询关系。

  这一模式的特点是:警察与检察官各有相对独立的地位和侦查权,或者仅有警察享有侦查权,而检察机关仅仅负责起诉案件,无论怎样,二者均没有领导与被领导,或者服从与被服从的关系。检警分离模式充分考虑到了警察的积极性,但是难于完成公正、有效、快速追诉的刑事诉讼要求。

  (三)适当结合模式。

  第三种模式的典型代表是日本。日本的刑事诉讼法受大陆法系影响较大,在侦查程序中,检察官对警察拥有一般的指挥权,具体指挥权和一般指示权。检察官的地位相对优越。但二者侦查对象亦有不同,警察一般负责初步的侦查,而检察官则负责进一步的或者补充性的侦查,但后者对前者的指挥权是客观存在的。为保证这一指挥权的顺利行使,法律赋予了检察官对于警察的惩戒权。 

  通过以上的考察可以看出,大陆法系国家一般均实行不同程度的检警一体模式,而英美法系国家一般实行检警分离模式。司法实践中实行哪种模式,与其法律文化传统,国家体制等有着很大的关系。例如在英美法系,之所以实行检警分离,是因为在那里,法院地位崇高,法院对警察侦查权的滥用限制非常有效,比如严格的非法证据排除规则,人们对于自然正义和程序正义的遵从也是其它国家不可比拟的。警察自早期就在刑事司法领域发挥了巨大的作用,也形成和养成了完善的侦查技术和证据搜集方式,其搜集的证据在法院的可用率高,价值大;此外,因为效率在英美法系中是次于公正的价值追求目标,检警分离带来的效率低下在那里也并不成问题。但是从最近的英美法系司法改革动态上看,检察官对于警察也有了一定程度的制约权力,比如在加拿大警察在某些案件侦查时对采证问题应当向检察官咨询等等。

  检警一体的模式,有利于发挥警察和检察官刑事诉追权的主动性,使诉讼进程更加快速、高效,符合诉讼经济原则的要求;刑事诉讼最基本的价值之一就是快速、公正的解决嫌疑人的刑事责任问题,如何有效地完成这一任务是刑事诉讼追求的首要目标之一,检警一体模式也符合世界刑事诉讼的发展趋势。因此,从价值衡量的角度讲,检警一体模式具有更大的合理性,只要我们通过一系列措施发挥其优越性,避免其不足,就应当是一种应予接受并且可予接受的模式。

  

  三、完善公诉权对侦查权的监控制度

  

  从上面分析我国检警关系从理论到实践的诸多问题,对其改革已势在必行,通过对典型模式的考察让我们看到加强公诉权对侦查权的监控,强调检察官在审前的主导作用已成为国际主要趋势,但是我们不能照搬国外模式,应从我们的本土资源出发,构建中国特色的监控制度。

  (一)应遵循的原则。

  1.立足我国现实,惩治犯罪和保障人权,努力寻求超越。

  一国的诉讼结构同该国的宪政制度是有着天然的紧密的联系的,有什么样的宪政制度就有什么样的诉讼结构。我国现行宪法和刑事诉讼法是构建我国现行检警关系的法律依据。我国《宪法》规定:人民法院、人民检察院合公安机关办理刑事案件,应当分工负责,互相配合,互相制约,以保证准确有效地执行法律。其确立了我国刑事案件审前的侦查权、审查起诉权分属于公安、检察机关行使,侦、诉两权分离。因此,笔者认为即使即将修改的刑事诉讼法也不能确立侦诉一体化模式,不能从法律上规定侦查权由检察机关直接行使,否则将有悖宪法。

  96年《刑事诉讼法》已经吸收了英美当事人主义的合理因素,淡化了职权主义,加强了程序的对抗性,具有重要的进步意义。但是一些深受英美法系影响的学者提出的大面积移植英美法系法律制度的观点,已经超出了我国现行司法体制和宪政体制以及国民心理承受能力,其合理性和可行性值得怀疑。笔者认为,改革我国的检警关系,必须立足我国人口众多,打击犯罪形势依然严峻的基本国情,再谋求适当的前瞻性,以跟上国际刑事诉讼发展和人权保护的世界潮流。

  2.以权力制约,有效监控为根本准则。

  “权力导致腐败,绝对的权力绝对的产生腐败”,已经成为被历史反复证明为真的至理名言。侦查权具有强大的力量,又因为其追究犯罪的职责,故而在刑事诉讼过程中,侦查权具有天然的侵害犯罪嫌疑人人权的可能性和倾向。公安机关行使职权如果没有边界,不受任何限制,那么它就很有可能成为残害犯罪嫌疑人和无辜百姓的凶狠武器。“一切有权力的人都有可能滥用权力,这是一条万亘不变的真理。”“要防止滥用权力,就必须权力制约权力。”[4]而在我国没有形成三权分立的权力格局,在我国权力只是分工而不是分权,因此在我国缺乏有效制约和监控的制度以及历史传统,国家公权力的行使没有边界,问题颇多。因此,切实落实检察机关的法律监督职能是改革和完善我国检警关系的重要内容,也是应当遵循的重要准则。

  3.符合刑事诉讼理论原则。

  从刑事诉讼的理论上讲,侦查机关所进行的调查取证、查明事实等活动,都是为公诉机关准确揭露犯罪、成功控诉服务的,换句话说,侦查职能应当为公诉职能服务,我国宪法规定的“分工负责、互相配合、互相制约”原则,其确立了分立、制约的检警关系,但笔者认为不能简单地理解为:在刑事案件的审前诉讼活动中,检、警双方地位绝对平等,工作关系松散独立。该原则并不意味着在审前程序中不能发挥检察机关的主导地位,更不意味着在侦查过程中不能发挥检察机关的指导、监督作用,分权不是各自为政,不能配合,分权的目的是为了发挥各自的优势,为了更好地配合;制约不是必须处于同一地位,就是处于上下级地位的司法机关在办案中同样能建立有效的制约机制。因此,我们的改革完全可以从侦查为公诉服务的角度出发。

  (二)可采取的具体措施。

  1.赋予补充侦查指挥权。我国刑事诉讼法规定,检察机关在审查起诉阶段,对需要补充侦查的案件,可以自行补充侦查,即赋予检察机关在审查起诉阶段对案件享有侦查权。笔者认为此时检察机关的侦查权不应强调单独行使,应强调检警的配合,检察官能否顺利实施侦查权,在实践中多需要侦查人员的协调、配合,而现实状况并不乐观。因此,为保障审查起诉阶段检察官侦查权的有效行使,笔者建议在新的刑事诉讼法中应赋予检察官在审查起诉阶段行使侦查权时对人民警察享有指挥权。

  2.确立事中监控制度。我国刑事诉讼法中确立的检察权对侦查权的监督多为事后监督、控制,对公诉机关来说,只有在审查起诉阶段才能行使监督权,才能发现侦查人员收集、固定的证据不合诉讼要求,往往因时过境迁而无法弥补,同时侦查阶段的侵犯人权行为到审查起诉阶段多已既成事实,事后监督更显无力,因此,笔者认为新的刑事诉讼法应当建立事中监督、控制制度,即在案件的侦查阶段,检察官对侦查行为(包括立案、撤案)享有知情权,并对案件在法律和证据上享有指导权,警察必须服从,尤其确立重大、疑难案件立即报告检察机关制度。这一制度不改变公安机关的侦查地位,在侦查期间仍由侦查机关独立行使侦查权,只是检察机关对其侦查行为、过程及收集的证据享有同步的知情权,并有权对案件从事实和法律上给予强制性的指导意见。其既符合我国宪法确立的侦诉分立原则,又保障了检警双方实行优势互补、密切配合,有力惩治犯罪,同时保障检察机关有效的实施法律监督权,促进保障人权。

  3.惩戒建议权。在新刑事诉讼法中确立检察官对有令不行的警察有惩戒建议权,以此保障公诉权的有效行使。即检察官在履行补充侦查指挥权,履行监控职责等职权时,对警方作出的决定或指示,警察必须服从,否则,检察机关有权建议公安机关或政法部门对相关人员作出惩戒,且该建议也应当是足以被充分考虑的建议。

  

  结语

  综上所述,在看到我国现行检警关系存在种种弊端并认识到改善的必要性时,我们不能照搬国外模式,应结合我国实际,在宪法的原则下,立足我国现实,寻求超越,构建有中国特色的检警关系,强化公诉权对侦查权的监控。 (邹 克)

  

  

  注释:

  [1] 2007年11月30日,北京市海淀区人民检察院和海淀公安分局共同签署的我国首个《检警关系指导规则》公布实施。

  [2]徐静村:《21世纪中国刑事程序改革研究》,法律出版社,2003版第8页。

  [3]万毅、毛建平:《我国检警关系的反思与定位》载于《检察论丛》(第五卷),2005年版第131页。

  [4]孟德斯鸠:《论法的精神》,商务印书馆,1961年版第102页。

  

  

  参考文献:

  1.《刑事诉讼法》陈光中主编 北京大学出版社 2002年。

  2.《21世纪中国刑事程序改革研究》徐静树 法律出版社 2003年。

  3.《刑事审前程序研究》宋英辉、吴宏耀 中国政法大学出版社 2002年。

  4.《俄罗斯联邦刑事诉讼法典》黄道秀译 中国政法大学出版社 2003年。

  5.《评“检警一体化”——兼论我国的检警关系》龙宗智 [J]法学研究,2000(2)。

  6.《海外司法改革的走向》刘立宪、谢鹏程 人民法院出版社、中国社会科学出版社,2005。

  7.《有关国家司法改革的理念与经验》孙谦、郑成良 法律出版社,2002年。


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