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浅谈如何破解行政非诉执行监督难题
日期:2021-04-29

  自2018年最高检开展行政非诉执行监督专项活动以来,该项业务已成为各基层院行政检察最主要的数据增长点。整体而言,行政非诉执行监督无论在领域还是规模上都取得了很大突破,但大多仍是“数量驱动、个案为主、案卷审查”的监督模式,“数字赋能监督、监督促进治理”监督理念仍不强,监督质效仍有待进一步提升。实践中,检察机关履行行政非诉执行监督职能,主要有以下三大难题:

  一、监督线索难获取。“巧妇难为无米之炊”。行政非诉执行不同于民事执行,作为行政非诉执行对象的行政相对人一般不会申请监督,决定作出机关自然也不会自我举报,导致依当事人申请启动监督程序的案件占比极低,实践中多为检察机关依职权监督。检察机关与行政机关、法院之间的信息壁垒仍存在,如两法衔接平台未实际运作、法检执行信息尚未实现互通,检察机关通过现有信息平台挖掘类案线索的能力与现实需求不匹配,信息的碎片化和不对称从源头上阻碍了行政非诉执行检察监督的有效开展。

  二、监督范围难把握。现有法律层面对行政非诉执行监督程序缺乏具体细化的规定,没有统一规范指引,致使实务中易出现行政非诉执行监督边界不清的问题。主要表现为:混淆行政非诉执行监督和行政公益诉讼监督的边界,对行政公益诉讼领域行政机关的不作为行为制发执行监督检察建议;不同地区对法院在行政非诉执行过程中的程序类违法行为,如违法送达、超期受理或执结等问题,属于行政审判活动违法行为监督还是行政非诉执行监督,认知不一。

  三、监督效果难体现。行政非诉执行监督过程中,对个案监督与类案监督之间的关系把握不准,对适宜以类案监督的情形按照个案监督来处理。如,对法院较为轻微或对执行结果无实质影响的同类违法行为,按照一案一监督方式,向法院制发多份内容基本相同的检察建议,法院均回复“今后改进工作”,监督成本和监督效果不成比例,亦有损检察机关监督权威。此外,国土领域“裁执分离”类案件,大多需拆除违法行为人违法建筑,执行过程中容易产生新的矛盾纠纷,影响公共秩序和社会稳定,执行阻力大,检察机关发出检察建议后,仍旧难以执行到位,检察建议的应有效果未能实现。

  笔者认为,破解行政非诉执行监督难题,应从以下四方面入手:

  一、拓展获案渠道。要充分借助现有文书公开平台获取案件线索,对类案线索进行分析研判,通过现代科技平台与行政非诉执行监督工作的深度融合,实现立案环节的信息化、智能化。充分发挥典型案例的示范引领作用,梳理总结已办理案件的违法点,如法院是否存在应受理而不受理、裁定准予强制执行后未依法立案执行、执行措施不到位、未依法追加被执行人、裁定终结本次执行程序不规范等违法情形,排查类案线索,再结合本地实际开展专项整治,以此提升成案率。正确处理监督与支持的关系,通过召开联席会议、与行政机关会签协作文件等方式,加强行政执法与行政检察的联动。

  二、加强类案监督。树立正确办案观,优化绩效评价机制,实现从“数量驱动、个案为主、案卷审查”的个案办理式监督,到“质效导向、类案为主、数据赋能”的类案监督模式的转变。对法院类型化、普遍性的执行违法行为,在评估检察建议必要性的基础上,以制发类案检察建议的方式,系统治理一类问题。充分发挥一体化优势,不同地区通过跨院汇集和移送类案线索,实现类案监督线索共享,建立类案监督内部协作机制。以“穿透式”监督为驱动,延伸行政检察职能,对监督过程中反映出的行政执法程序不规范、怠于申请强制执行、行政处罚加处罚款适用不统一、裁执分离案件“裁而不执”等倾向性行政执法问题,做好类案调研、信息汇总工作,积极向党委政府提出意见建议,借力破解执行难题。

  三、科学界定监督范围。2018年修订的人民检察院组织法删除了人民检察院组织法(修订草案)二审稿第十六条第二款关于“人民检察院行使上述职权时,发现行政机关有违法行使职权或者不行使职权的行为,应当督促其纠正”的规定,避免因监督边界不清,致使检察权介入日常行政管理、一般行政执法过程,最后形成“监督全覆盖”。检察机关在履行行政非诉执行监督职责时,应围绕法院的执行活动(包括立案、审查、裁定和后续的执行活动)展开监督。准确把握“穿透式”监督理念,不宜脱离法院执行活动,直接对行政机关的违法行为进行监督,应保持检察监督的谦抑性,坚持有限监督原则,防止将行政非诉执行监督异化成一般监督。在监督过程中,检察机关发现行政机关行政行为违法的,可以向相关行政机关发出社会治理类检察建议。

  四、坚持对人监督和对事监督相结合。加强对审执人员的违法监督,有利于从源头上遏制司法不公。检察机关在行政非诉执行监督过程中,大多为监督法院受理、裁定、执行等环节程序性违法问题,透过同案不同裁、同案不同执等违法表象,发现审执人员违法违纪线索的意识与能力仍有待加强。对此,应坚持对人监督和对事监督并重,及时总结已办案件特征,对多起违法裁定、违法采取财产查控措施或违法变更、追加执行主体案件均为同一审执人员承办的情形,可通过中国裁判文书网或执行信息公开网,以案涉审执人员为切入点,系统排查关联案件,将审执人员涉嫌犯罪的线索移送至职务犯罪检察部门,对潜在的违法审判人员形成强大的震慑,实现从终端到源头解决违法案件多发问题。

  (来源:最高人民检察院,作者单位:浙江省余姚市人民检察院)

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