行政诉讼法第25条第4款规定，检察机关在提起行政公益诉讼前，对行政机关违法行使职权或不作为造成公共利益受到损害的，应先制发诉前检察建议，督促其主动履行职责或纠正违法行为。当行政机关收到检察建议后仍履职不到位的，检察机关可以提起诉讼。这种诉前程序的制度设计，能够优化司法资源，提升公益保护效率，有利于发挥行政机关自我纠错、主动履职的能动性，从而实现双赢多赢共赢。

    诉前程序已成为行政公益诉讼案件有效结案的主要形式，绝大多数案件在诉前得以妥善解决。江苏省睢宁县检察院自2015年7月作为第一批试点院开展公益诉讼工作以来，行政公益诉讼案件诉前程序结案占比在90%以上。结合办案实践，笔者认为，做好行政公益诉讼“诉前”文章，提升行政公益诉讼诉前程序办案质效，应注重以下几个方面：

    做实调查取证工作，增强诉前检察建议监督刚性。调查核实手段主要是调阅复制相关行政执法卷宗，询问相关人员，收集书证物证、视听资料，鉴定评估、现场勘验、咨询相关专业人员或相关专业部门等。检察机关只有做实做细调查核实工作，才能在掌握事实的基础上，对行政机关是否履职、履职程度及整改是否到位作出准确判定，进而提出明确清晰的意见及有说服力的检察建议。

    睢宁县检察院在办理黄河故道睢宁段环境污染行政公益诉讼案件时，在制发诉前检察建议之前，通过到污染现场拍摄视频、走访调查等形式调查取证，发现河道两侧禁养区内长期存在15处违法畜禽养殖点，这些养殖点规模较大，圈舍破旧脏乱，未配备污粪处理设施，畜禽粪便污水未作无害化处理直排至黄河故道内，直接威胁全县居民饮用水安全，环境污染风险突出。检察机关据此找准症结原因，提出针对性和可操作性较强的整改意见，分别向县环保部门和相关乡镇送达诉前检察建议，从而为彻底拔除这些污染“钉子户”打下了扎实的基础。

    目前法律和司法解释对检察公益诉讼调查核实权的规定过于原则，检察机关在办理公益诉讼案件过程中，存在调查难、取证难的现实困境，为此各地都在开展相关探索。2020年11月，江苏省人大常委会通过《加强检察公益诉讼工作的决定》，对检察机关办理公益诉讼案件的调查取证手段和方式进行了详细规范，给予更多保障，如规定“检察机关调查核实证据，可以要求行政机关收集、提供，也可以自行调查核实”“对可能灭失或者以后难以取得的证据，经检察机关负责人批准，可以先行登记保存，并在五个工作日内作出处理决定”等，这些规定还有待于实践中进一步落实。

    丰富诉前程序内涵，增强行政机关诉前履职可能性。诉前程序设置的目的，是督促行政机关自行纠正违法行政行为。这种相对柔性的方式，也可一定程度上避免相关行政机关对检察监督的抵触。如果行政机关收到检察建议后，在合理期限内无正当理由拒不纠正违法行为或依法履职，检察机关应当及时向法院提起诉讼。要不断完善程序细节，健全检察建议制发、送达、反馈、评价等机制，做好后续督促工作，避免检察建议“一发了之”，防止案件久拖不决。检察机关可以通过诉前“圆桌会议”、听证、公开宣告等，增强“可视性”“对抗性”和“仪式化”，推进诉前程序司法化，增强行政机关诉前履职的可能性。

    睢宁县检察院办理黄河故道睢宁段环境污染行政公益诉讼案时，在发出检察建议后，多次主动与相关职能部门进行联系，了解建议落实情况，先后6次到污染现场，对行政机关是否履职进行动态跟踪监督和判定。针对行政机关没有充分履职，部分违法养殖污染点依然存在，致使社会公益持续受到侵害的实际情况，睢宁县检察院向环保部门发出《履职风险告知书》，要求其于一周内提供对违法养殖点立案调查处理结果并书面回复检察机关，并告知其如果不依法履职，将面临被提起公益诉讼的风险。在环保部门仍未及时给予书面回复的情况下，省、市、县三级检察机关在睢宁县检察院召开黄河故道睢宁段水污染综合整治“圆桌会议”，县人大、政协、县委政法委、环保部门等11家单位到会。“圆桌会议”结合“约谈”与“听证”制度的特点，在一定程度上加大警示和鞭策力度。这起案件牵扯部门多、协调难度大，“圆桌会议”有助于督促相关职能部门共商对策、协调一致，进一步提高工作效率。“圆桌会议”次日，环保部门和相关镇政府共同努力，将黄河故道睢宁段禁养区内所有违法畜禽养殖点全部依法拆除。

    借助“外部推力”，增强公益诉讼社会认知度。在履行行政公益诉讼职能过程中，检察机关要加强内部上下联动和外部协作沟通。要加强检察机关上下联动一体化办案机制建设，不断提高司法规范化和专业化水平。黄河故道睢宁段环境污染行政公益诉讼案办理过程中，省、市检察院领导多次听取案件办理情况汇报，对案件线索研判把关，专题讨论研究，制定应对方案，帮助克服办案困难和阻力，对案件成功办理发挥了重要的指导作用。

    要针对行政公益诉讼具有专业性、复杂性、综合性等特点，争取多方支持和协作。要充分应用“互联网+”“大数据平台”，建立检察机关与行政机关良性互动机制，加强常态化信息共享和沟通协调，消除被监督的行政机关认识误区和抵触情绪。在现有体制框架内，检察机关还要最大限度争取地方党委、人大的支持，争取政府及相关职能部门的理解和配合。要发挥社会监督功能，推行检察建议文书公开等制度，提高检察建议透明度，借助外部推力“倒逼”行政机关检视自身履职情况，主动纠错。这样也能增强全社会对行政公益诉讼知晓度和认同度，树立检察机关从大局出发、高效准确及时地维护国家和社会公共利益的良好形象。

（作者单位：江苏省睢宁县人民检察院）