加强监检衔接配合？更好形成监督合力
最高人民检察院办公厅（新闻办）主任？王松苗
党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出，“坚持和完善党和国家监督体系，强化对权力运行的制约和监督”，强调“以党内监督为主导，推动各类监督有机贯通、相互协调；健全人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、群众监督、舆论监督制度，发挥审计监督、统计监督职能作用”。党和国家监督体系是国家治理体系的重要组成部分，没有监督这个“免疫系统”参与的治理是不完整、不健康的治理。在贯彻落实党的十九届四中全会精神、推进国家治理体系和治理能力现代化的大背景下，笔者立足检察机关法律监督职能，从加强监检衔接配合、更好形成监督合力的角度，深化对党和国家监督体系的理解认识，阐释检察机关法律监督的重要作用，深入分析监检衔接现状和存在的问题，并提出建议，以期为推动各方面监督贯通协调、相得益彰提供有益镜鉴。
一、关于对坚持和完善党和国家监督体系的认识
众所周知，国家权力本身所固有的强制性，使其可以通过自身的力量来规定社会生活的基本方向，规范社会公众的行为模式，并获得合理性、合法性支持。缘此，其在运用过程中极易对权力执掌者产生诱惑和腐蚀。“有权力存在，就有被滥用的可能”“没有制约的权力容易产生腐败”。如何破解这个难题，先哲们经过不懈探索，给出的政治密码就是加强监督，并使之具有必不可少的强制性，达到“以权力制约权力”。
我国实行的是共产党领导下的人民代表大会制度。中国共产党领导是中国特色社会主义制度体系的最大特色，没有第二个政党与之平起平坐。这就需要解决一个关键问题：谁来监督我们的权力行使？1945年7月，在延安那场著名的“窑洞对”中，面对黄炎培“其兴也勃焉，其亡也忽焉”的历史周期律担忧，毛泽东语气铿锵地表示：“我们已经找到新路，我们能跳出这周期律。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”正是基于这样的远见卓识，中国共产党始终在探索自我监督的道路上不懈努力，特别是在政治上不断拓展监督路径和方式，在实践中持续探索完善自我净化的党内监督体系。
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央以前所未有的勇气和定力推进全面从严治党，加强顶层设计，推进党和国家监督体系建设迈出历史性步伐：从强化政治监督，到推进纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督“四个全覆盖”；从开展国家监察体制改革试点，到修改宪法、依法组建国家及地方监察委员会，形成“一府一委两院”权力架构，再到出台首部反腐败专门立法监察法，改变了政府系统内设监察机关的架构，解决了以前行政监察对立法、司法机关以及企事业单位公职人员等监督无法覆盖的问题；2020年初，十九届中央纪委四次全会部署统筹推进纪检监察体制改革，推动完善党统一领导、全面覆盖、权威高效的党和国家监督体系……一系列动作层层深化、压茬推进，构建起党统一指挥、全面覆盖、权威高效的党和国家监督体系总体框架，极大地拓展了党长期执政条件下解决自身问题、跳出历史周期律的成功道路。
党的十九大作出重大判断：中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。新时代，人民群众物质文化生活需要已经从“有没有”转变为“好不好”，在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面有更高水平、更丰富内涵的需求。这是一个关系全局的历史性变化，对整个党和国家工作都提出许多新的、完全不同的要求。同时，受持续蔓延的新冠肺炎疫情影响，世界大变局加速演变的特征更趋明显，国内发展面临的不确定性因素增多，党肩负的使命任务更加艰巨繁重。直面这样的形势任务，归根结底就是牢记习近平总书记反复强调的一句话：打铁必须自身硬！
要实现自身硬，就必须加强监督，各种监督都要有、都要强。在党和国家监督体系中，党内监督是最基本的、第一位的，起主导作用，党内监督有力有效，其他监督才能发挥作用。这个主导作用，根本是由党的领导地位决定的。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导。新中国成立70多年来，我们党全面领导、长期执政，制度优势已经充分彰显，但也面临许多风险和挑战，最根本的挑战来自党自身。注重党的自我监督是马克思主义政党的政治品质。自我监督是世界性难题，是国家治理的“哥德巴赫猜想”，我们要通过行动回答“窑洞之问”，练就中国共产党人自我净化的“绝世武功”。习近平总书记深刻指出：“对我们党来说，外部监督是必要的，但从根本上讲，还在于强化自身监督。”党内监督不起作用，从严治党就失去了根基。根基不稳，其他各种形式的监督都会失去意义、必然失效。这种基础性地位，是党内监督主导作用的主要体现。只有发挥好党内监督的主导作用，才能为国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督提供方向和标准，才能让各方面监督在党的统一指挥下各司其职、相互贯通，构成完整监督体系，真正形成监督合力。推动党内监督和其他监督有机贯通、相互协调，必须严格贯彻落实《中国共产党党内监督条例》，使党内监督与有关国家机关监督、民主党派监督、群众监督和舆论监督结合起来，形成监督合力。这包括支持人大及其常委会履行监督职权；支持司法机关通过依法独立公正行使审判权和检察权，依法查处领导干部失职渎职、滥用职权等行为；支持人民政协依照章程进行民主监督；自觉接受人民群众监督，畅通信访举报渠道，及时回应人民群众关切；加强舆论监督，为全面从严治党营造良好舆论氛围。完善党和国家监督体系，根本方向是以党内监督带动、促进其他各方面监督，建立更加科学、更加严密、更加有效的中国特色社会主义权力监督体系。
二、关于司法监督和检察机关的法律监督
笔者认为，党的十九届四中全会《决定》中强调的司法监督，主要指检察机关和审判机关依照法定职权和程序对国家公权力进行的监督。一方面，从司法权作为国家权力体系的重要组成部分来看，司法监督是党和国家监督的重要形式，不可或缺、不可替代。司法监督是司法权的延伸和发展，与行政监督、人大监督、民主监督、审计监督等各类监督一起，以各自的监督优势和方式，从不同的层面发挥监督作用。另一方面，从司法效力的终局性来看，司法监督是使党和国家监督更具震慑的必要保障。与其他监督方式相比，司法监督依法具有人身财产强制性，比如检察机关对职务犯罪的批捕、起诉，审判机关对职务犯罪的有罪裁判，往往涉及限制、剥夺人身自由、财产权利等。从一定意义上讲，司法监督是党和国家监督体系中强制性程度最高的监督机制，也可以说是党和国家利用监督手段、维护公权力依法正确行使的“最后一道防线”。
我国宪法第一百三十四条明确规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”检察机关的法律监督是司法监督的主要表现形式，是党和国家监督体系的重要组成部分，肩负着保障宪法法律正确实施，维护国家法制统一、尊严、权威的特殊职责。赋予检察机关法律监督职能的主要原因：
第一，现代检察制度起源时就蕴含着监督属性。检察官出现之前，欧洲国家普遍实行纠问式诉讼制度，法官既是犯罪控告者也是审判者，缺乏规范约束。法国大革命后把起诉权从审判权中分离出来，交由“国王代理人”——检察官行使，强调不诉不审，从此法官绝对的司法权有了监督制约，其后检察官又逐渐被授予监督防范警察滥用职权的职能。检察权的产生使起诉权和审判权分离，形成了对警察权、审判权的监督与制约，防止警察恣意、法官擅断。
第二，由我国政治体制所决定。我国是共产党领导的社会主义国家，在人民代表大会制度之下，国家权力授予不同机关行使，客观上要求对权力运行有一个有力的监督制约体系。人民检察制度从创立之初，就以监督法律统一正确实施为使命。1931年人民检察制度在瑞金诞生，至今近90年，检察机关的法律监督几经风雨，不仅没有取消、反而越走越稳，就是因其与我国政治体制、与中国特色社会主义制度高度契合，在实践中充分发挥了职能作用，体现出了重要价值。1979年恢复重建以来，检察机关的法律监督职能由刑事领域向民事、行政、公益诉讼领域逐步拓展，监督对象从原来的侦查权、审判权、执行权，扩展到了检察监督所涉的行政权，与社会主义民主法治建设进程的适应性不断增强。
检察机关的法律监督，与纪委监委监督、各级党组织对党员的监督、人大权力监督、政协民主监督等相比，有其自身的特点。比如，法律监督具有事后性，只有法律规定的属于法律监督的情形出现以后，才能启动监督程序。又如，在刑事诉讼过程中，检察机关是实实在在的中间环节，虽然有不起诉、不批捕等权力，但作为一种防错、纠错的程序性机制和制度安排，检察机关的法律监督总体不具有实体、终局的决定权。
有人担心，现行的权力架构中有两个监督权，需要改革。笔者认为，检察监督与监察监督不仅不冲突，而且相辅相成。从监督对象来看，监察机关的监督对象主要是公职人员的职务违法和职务犯罪；检察机关的法律监督除了对涉嫌犯罪的行为予以追诉外，主要监督诉讼所涉侦查机关、审判机关、执行机关以及行政机关的违法行为和错误决定。简言之，监察机关监督的主要是行使公权力的“人”；检察机关监督的主要是行使国家权力的部分“机关”。同时，检察机关主要通过监督这些机关行使国家权力的“事”来实现对机关的监督。虽然“人”与“机关”或“事”有时难以区分，但大的方面是明确的。从监督内容和目的来看，监察机关监督的主要是公职人员履行职责的廉洁性和勤勉性，目的是保证公职人员廉洁奉公；检察机关监督的主要是有关机关行使国家权力的合法性，目的是维护国家法制统一和法律的正确实施。两个机关从不同角度和层面，以不同的方式方法，分别对公权力行使和法律实施进行监督，共同努力实现海晏河清。
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对检察机关法律监督工作高度重视。习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立六十周年大会上提出要加强检察监督；在向第二十二届国际检察官联合会年会暨会员代表大会发来的贺信中指出，中国检察机关是国家的法律监督机关，承担惩治和预防犯罪、对诉讼活动进行监督等职责，是保护国家利益和社会公共利益的一支重要力量；在中央政治局第二十次集体学习时强调要加强民事检察工作，加强对司法活动的监督，畅通司法救济渠道，保护公民、法人和其他组织的合法权益。十八届四中全会、十九届四中全会更是对法律监督工作提出了明确要求。这都充分体现了党中央特别是习近平总书记对检察工作的亲切关怀，也对新时代检察机关法律监督提出了更高要求。
党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，最高人民检察院党组始终把落实习近平总书记重要指示精神和党中央决策部署作为首要政治任务，坚持“讲政治、顾大局、谋发展、重自强”的检察工作总体要求，聚焦更好发挥在国家治理特别是党和国家监督体系中的应有作用，提出一系列积极主动适应、跟上的思路举措，推动各项法律监督工作取得新的发展进步。但正如张军检察长反复强调的，现有工作都还只是“破题”，必须持之以恒“解新题”“答难题”！从坚持和完善党和国家监督体系的角度来看，法律监督工作还存在一些短板弱项。比如，检察机关的法律监督长期存在“重刑轻民”问题，刑事检察“一家独大”，民事检察相对薄弱，行政检察是“短板中的短板”“弱项中的弱项”。又如，法律监督能力还存在明显不足。不敢监督、不愿监督、不善监督，说到底都与能力不足有关。对于这些问题，最高检党组正在努力从学习领悟习近平新时代中国特色社会主义思想中寻找答案，以更强烈的政治自觉、法治自觉和检察自觉履职尽责，努力实现刑事、民事、行政、公益诉讼检察工作全面协调充分发展，在健全党和国家监督体系、促进国家治理体系和治理能力现代化中更好发挥法律监督的特殊作用。
三、关于加强监察机关与检察机关在办理职务犯罪案件中的配合与制约
2016年10月，党的十八届六中全会决定深化国家监察体制改革，整合反腐败工作力量，建立集中统一、权威高效的监察体系。检察机关坚决贯彻落实党中央决策部署，按照党中央确定的“时间表”和“路线图”，全力支持配合国家监察体制改革。2018年2月，四级检察机关反贪、反渎和预防职务犯罪部门职能、机构、人员按时完成转隶。
国家监察体制改革后，检察机关在反腐败大局中始终坚持两个定位：一是反贪转隶后，检察机关仍然承担着对监察机关调查案件依法采取强制措施、补充侦查、审查起诉以及诉讼监督等职责，这些都是反腐败斗争的重要组成部分，检察机关仍然在反腐败斗争中责无旁贷。二是检察机关仍然是反腐败斗争的一支重要力量。根据修改后的刑事诉讼法、人民检察院组织法的规定，检察机关对司法工作人员部分职务犯罪行使侦查权，主要涉及侵犯公民权利、损害司法公正犯罪的14个罪名。这是党中央对检察机关的充分信任，也是维护司法公正的重大制度设计。
反腐败斗争是党中央集中统一领导下的总体战、整体战。在这场关系党的生死存亡的斗争中，中央纪委国家监委发挥着至关重要的统筹指挥作用，检察机关的主要职责是配合中央纪委国家监委，履行职责使命，形成反腐败工作合力。宪法第一百二十七条和监察法第四条规定：“监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合，互相制约。”检察机关自觉坚持党对反腐败工作的绝对领导，坚持以宪法法律确立的互相配合、互相制约原则为根本遵循，主动与监察机关加强沟通配合，逐步完善监检衔接机制。在工作理念上，最高检一直强调，配合是政治要求，必须自觉落实到位；制约是法定责任，不落实就是失职。在机制建设上，2018年最高检配合中央纪委国家监委制定《办理职务犯罪案件工作衔接办法》，实现了无缝衔接。在具体实践中，检察机关在审查起诉和退回补充调查的全过程，注重与监察机关保持良好沟通，办案质效不断提高，取得很好的政治效果、法律效果和社会效果。特别是在查办司法工作人员部分职务犯罪中，最高检要求各级检察机关对发现的案件线索，全部向纪委监委通报，如果纪委监委决定全案立案调查，就全案移交纪委监委办理；如果纪委监委认为检察机关立案更合适，依法立案侦查；如果纪委监委认为由纪委监委和检察机关分别管辖更为适宜，就分别办理。立案以后也要及时向纪委监委通报，便于纪委监委了解情况，更好统筹反腐败总体工作。
总体来看，国家监察体制改革以来，监检衔接运行顺畅、平稳，但随着案件量逐步增加，具体工作中也遇到一些新情况。比如，在退回监察机关补充调查方面，有的检察机关对退回补充调查条件把握不准，不应退查而退查，没有很好地适用自行补充侦查措施；个别案件存在“应当退而退不出去”的现象。又如，各地检察机关对于监察机关移送起诉后，审查发现遗漏罪行或其他应当追究刑事责任的人应如何处理，对此理解和做法不统一，有的认为应退回补充调查，有的认为应作为线索移送。再如，在查办司法工作人员部分职务犯罪工作中，有的检察机关怠于与监察机关沟通衔接，在线索移送、互涉案件办理、情况通报方面，不同程度存在不愿沟通、不会沟通，甚至不敢沟通等问题。
笔者认为，检察机关应重点从以下方面改进：
一是积极协助中央纪委国家监委完善监察法、刑事诉讼法衔接各项制度机制。配合国家监委研究制定有关加强和完善监察与刑事司法衔接机制的指导性意见。对贪污贿赂刑事案件办理中亟待明确的有关问题进行规范和细化。二是加强与纪委监委沟通协商，建立类案和个案相结合的协商机制。针对实践中存在的衔接不明确、法律法规空白、执法司法理念差异等问题，在个案办理程序问题上与纪委监委加强沟通协商，在类案证据标准、法律适用等实体性问题上共同研究建立长效机制。三是积极稳妥推进司法工作人员相关职务犯罪侦查工作，进一步加强与纪委监委的协作配合、沟通衔接，形成依法惩治司法腐败的合力。四是大力加强队伍建设，提升能力素质，适应新形势下反腐败斗争的更高要求。
四、关于加强监检衔接配合的几点思考
一是更好发挥纪委监委在党内监督体系中的主干作用，协调、督促各类监督主体各司其职、各尽其责。纪委监委监督是党内专责监督，在整个监督体系中居于主干地位。健全和完善党和国家监督体系，理应更好发挥纪委监委监督的统领、督促等作用。一方面，需完善党内监督与其他监督的有效衔接制度。在党委统一领导下，建立纪委监委与其他监督职能部门日常沟通联系机制，健全信息沟通、线索移送、措施配合、成果共享等工作机制。另一方面，需完善纪委监委对其他监督的“再监督”制度。在监督推动其他监督有效发挥效能的同时，更加注重监督推动其他单位职能监督的贯通。比如在实践中，政法机关之间制约不足、配合不够等问题时有发生，影响执法司法公正和效率，实际也是司法监督中存在的问题，需要通过加强“再监督”促推各执法司法机关落实好“党领导下各政法机关分工负责、相互配合、相互制约”原则，增强司法监督质效。
二是加强对行政执法与刑事司法衔接工作的监督。党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出,“健全行政执法和刑事司法衔接机制”。近年来，最高检与有关部门就完善“两法衔接”机制陆续出台了一系列配套文件，规定了案件移送、受理、监督等工作程序。许多地方建立了“两法衔接”信息共享平台，部分省级检察院联合有关部门下发了“两法衔接”实施细则。虽然取得了一些重要进展，但仍面临一些突出问题。一方面，行政执法机关有案不移、以罚代刑问题仍未得到有效解决。一些行政执法部门向司法机关移送案件很少，有的甚至是空白，与实际案发情况严重不符。另一方面，“两法衔接”机制尚缺乏明确的法律规范。多数情况下开展工作靠协商协调，而不是靠刚性的法律规范予以保证。国家监察体制改革后，对于是否仍由检察机关对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件进行监督产生了不同认识，无论是检察机关开展监督的积极性，还是行政执法机关配合监督的自觉性、主动性，都受到不同程度的影响。应尽早明确对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的监督责任，防止因职责不清晰导致“两法衔接”不畅。
三是划清纪检监察与法官、检察官惩戒的职能边界，加强对司法权运行的监督。建立法官、检察官惩戒制度是党中央关于司法体制改革的重大决策部署。2016年10月，最高法、最高检共同发布《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见（试行）》。当前，存在争议的问题是如何界定法官、检察官惩戒与纪检监察职能的边界，进而构建法官、检察官惩戒程序与纪检监察程序相衔接的机制。比如，对于法官、检察官故意违反法律法规办理案件或者因重大过失导致裁判结果错误并造成严重后果，需要给予政务处分的，是否应由法官、检察官惩戒委员会先行审查认定构成故意违反职责或存在重大过失后，再由法院、检察院或监察机关依法作出处理决定。再如，根据法官法第四十八条、检察官法第四十九条的规定，对于违反审判职责、检察职责的行为，惩戒委员会提出审查意见后，由法院、检察院予以惩戒。但监察法规定监察机关也有权调查并作出处理。基于这些问题，应尽快划清纪检监察与法官、检察官惩戒的职能边界，更好完善司法权运行监督机制。
（来源：最高人民检察院）
